Kommentarer til forurensningsforskriftens kapittel 7: Grenseverdier for lokal luftkvalitet

Til § 7-1: Formål

Hensikten med forurensningsforskriften kapittel 7 er å sikre en generell bedring av luftkvaliteten for å hindre at konsentrasjoner av de aktuelle stoffene i utendørs luft medfører helseplage eller skader økosystemet eller vegetasjon. Bestemmelsene i kapittel 7 viderefører og skjerper kravene knyttet til lokal luftforurensning i forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy fra 1997 (grenseverdiforskriften). Bestemmelsene retter seg mot kommuner og mot eiere av anlegg som bidrar til konsentrasjoner av de stoffene som omfattes, og pålegger disse visse plikter. Tiltakene som utløses av kravene, vil bidra til en bedring av den generelle luftkvaliteten, men vil ikke sikre at grenseverdiene for tiltak vil være oppfylt på ethvert sted. Generelle, nasjonale virkemidler og tiltak vil kunne supplere kravene og bidra til å bedre luftkvaliteten til gunst for folkehelsen.

Til § 7-2: Virkeområde

Forurensningsforskriften kapittel 7 gjelder all utendørs luft i riket her, jf. lov av 13. mars 1981 nr. 6 (forurensningsloven) § 3 og § 4. Bestemmelsene gjelder ikke luftkvaliteten inne i bygninger. Luften i tunneler, parkeringshus o.l. anses i denne sammenheng ikke som utendørs luft og omfattes derfor heller ikke av kapitlets virkeområde.

Til § 7-3: Anleggseiers ansvar
I første ledd slås det fast at det er eier av forurensende anlegg som bidrar vesentlig til overskridelse av grenseverdiene i § 7-6 som er ansvarlig for å gjennomføre de nødvendige tiltakene for å sikre at antall tillatte overskridelser ikke overstiges, og som skal dekke de nødvendige kostnader ved gjennomføringen av pliktene. Eierens ansvar er selvstendig og er ikke avhengig av pålegg e.l. fra forurensningsmyndigheten. Ved fare for overskridelse av grenseverdiene skal det likevel utarbeides en tiltaksutredning etter initiativ fra kommunen, jf. § 7-8. Miljødirektoratet kan videre gi pålegg om samarbeid om tiltak etter § 7-3 første ledd tredje punktum, samt om fordeling av anleggseiernes kostnader etter § 7-5 første ledd. Eier av anlegg som bidrar vesentlig til overskridelse av alarmtersklene i § 7-9 kan bli pålagt å varsle offentligheten, samt å dekke kostnadene forbundet med varslingen.

Selv om det er kommunen som har hovedansvar for å sørge for måling, beregning og tiltaksutredning, skal eiere av forurensende anlegg som bidrar til dårlig luftkvalitet, bidra i dette arbeidet. Eiere av anlegg som bidrar vesentlig til overskridelse av de ulike vurderingstersklene i § 7-7, skal medvirke til de plikter en slik overskridelse medfører, mens eiere av anlegg som bidrar vesentlig til fare for overskridelse av tiltaksgrensene, skal bidra i arbeidet med tiltaksutredning etter § 7-8.

Utslipp fra mindre fyringsanlegg som f.eks. vedovner, parafinbrennere og små oljefyringsanlegg, anses som « vanlig forurensning fra boliger og fritidshus », og har tidligere vært tillatt uten regulering iht. forurensningsloven § 8 første ledd nr. 2. I enkelte områder bidrar imidlertid utslipp fra slike fyringsanlegg samlet sett vesentlig til forurensningssituasjonen, og det er derfor viktig at det kan treffes tiltak for å redusere utslippene. Også slike anlegg faller derfor inn under luftkvalitetkapitlets bestemmelser. I henhold til hovedregelen skulle eieren av slike anlegg være direkte ansvarlig for tiltak mot fyring. Ettersom det vil være svært mange eiere med utslipp som hver for seg bidrar lite til luftkvaliteten, er det av praktiske grunner ikke hensiktsmessig å gjøre eieren av anlegget selvstendig ansvarlig for pliktene etter forskriften. I § 7-3 annet ledd siste punktum er det derfor gjort unntak fra hovedregelen, slik at eiere av mindre fyringsanlegg bare blir ansvarlige for plikter iht. til forskriften i den grad kommunen pålegger dem det gjennom enkeltvedtak eller forskrift iht. § 7-4. Som eier av mindre fyringsanlegg regnes i denne forbindelse eieren av det enkelte ildsted.

Typiske, forurensende anlegg som vil kunne falle inn under luftkvalitetskapitlet, er veier, transportterminaler (havneanlegg, kaianlegg, bussterminaler, lastebilterminaler o.l.), industribedrifter, fyringsanlegg m.m. Bestemmelsene retter seg altså mot eieren av anlegget forurensningen skjer ved, selv om det er den enkelte buss, bil, skip osv. som har de egentlige utslippene. I den grad den ansvarlige har mulighet til det, kan han likevel velte plikter og kostnader over på den egentlige forurenser, f.eks. ved å kreve gebyr for kjøring med piggdekk e.l.

Kommunen er ansvarlig for utslipp fra egne kilder, dvs. kommunale veier, kommunale forbrenningsanlegg osv. og skal på lik linje med alle andre anleggseiere sørge for at utslippene reduseres og dekke kostnadene i forhold til sine bidrag. Kommunen er videre gitt myndighet og ansvar som fremgår av § 7-4.

Eierens plikt iht. første ledd er å sørge for gjennomføring av de plikter som er nevnt. I uttrykket « sørge for » ligger at eieren ikke nødvendigvis selv må gjennomføre tiltak e.l. Selv om eieren får andre til å stå for selve gjennomføringen av plikten, er anleggseieren likevel ansvarlig for at plikten overholdes. I tilfeller der flere kilder med ulike ansvarlige bidrar til overskridelse av grenseverdien, skal de ulike bidragsytere dekke kostnadene ved gjennomføring av pliktene i forhold til sitt bidrag til konsentrasjonen. De kan enten iverksette og bekoste nødvendige tiltak i forhold til sitt bidrag hver for seg eller gå sammen om å gjennomføre de samfunnsøkonomisk mest kostnadseffektive tiltakene for å overholde pliktene og dele anleggseiernes kostnader i forhold til sine bidrag. Ved å gå sammen om gjennomføring av pliktene vil de totale utgiftene som regel bli mindre enn om de ansvarlige gjennomfører tiltak hver for seg. Det vil i de fleste tilfeller være både samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk lønnsomt at tiltakshaverne samarbeider om tiltaksgjennomføringen. Det er derfor også viktig at de ansvarlige samarbeider med kommunen og hverandre i arbeidet med tiltaksutredning iht. § 7-8. Hvis anleggseierne ikke blir enige om å samarbeide om tiltakene, må alle redusere sine bidrag til overskridelsen like mye som sitt prosentvise bidrag, slik at overskridelse unngås. For unntaksvis å kunne gripe inn for å sikre at de samfunnsøkonomisk mest lønnsomme tiltakene gjennomføres, er Miljødirektoratet gitt hjemmel til å pålegge anleggseierne å samarbeide om tiltak.

Det er eiere av anlegg som i henhold til tiltaksutredningen vil bidra vesentlig til overskridelse av grenseverdiene, som er direkte ansvarlige for å gjennomføre tiltak. Eiere av anlegg som bidrar til konsentrasjonene, er ansvarlig for medvirkning til måling, beregning og tiltaksutredning i forhold til de grenseverdiene/tersklene som gjelder for disse pliktene, jf. bestemmelsens annet ledd første punktum. Med dette menes de anleggene som bidrar vesentlig til konsentrasjonen på de tidspunktene (timer, dager, år osv. avhengig av midlingstiden) hvor det forekommer overskridelse av selve grenseverditerskelen. Kretsen av de ansvarlige vil kunne variere ved de ulike pliktene, pga. at de utløses ved ulike konsentrasjonsnivåer.

I alminnelighet bør et anlegg anses å bidra vesentlig til overskridelse av grenseverdien hvis 20 % eller mer av den lokalt skapte totalbelastningen kan tilbakeføres til anlegget. Det følger av tredje ledd at bidrag fra langtransportert forurensning og regionale bakgrunnsbidrag ikke skal regnes med ved vurderingen av om en kilde bidrar vesentlig til overskridelse av de enkelte grenseverdier. Som det fremgår av § 4, kan kommunen i særlige tilfeller pålegge den ansvarlige for et anlegg som bidrar med mindre enn 20 %, å gjennomføre tiltak e.l. hvis dette vil være kostnadseffektivt. Stat, fylkeskommune og kommune er ansvarlige for hver sin del av veinettet som til sammen utgjør et sammenhengende veisystem. Veisektoren skiller seg fra andre forurensningskilder ved at en ansvarlig kan iverksette tiltak som påvirker utslipp og forekomst av overskridelser langs deler av veinettet som en annen instans er ansvarlig for. Ved vurderingen av om en kilde bidrar vesentlig til overskridelse av grenseverdiene i § 7-6, skal veier derfor ses under ett uavhengig av hvem som eier dem. Det samme gjelder for sammenhengende havneområder med ulike eiere. Også ulike mindre fyringskilder skal ses under ett. Hver for seg vil slike utslipp i praksis alltid utgjøre mindre enn 20 % av den totale belastningen. Samlet sett kan de likevel utgjøre et vesentlig bidrag til konsentrasjonen.

Kravene i kapittel 7 må anses som minstekrav. I bestemmelsens siste ledd er det derfor slått fast at utslippstillatelse etter forurensningsloven ikke fritar for å gjennomføre plikter etter kapitlet. I den grad et anlegg med tillatelse etter forurensningsloven § 11 likevel bidrar vesentlig til overskridelse av grenseverdiene, er eierne forpliktet til å gjennomføre tiltak utover de krav som stilles i tillatelsen. Omvendt kan det stilles strengere krav bl.a. i tillatelse etter § 11, enn de krav som følger av forskriften hvis de forurensningsmessige ulempene ved anlegget sammenholdt med øvrige fordeler og ulemper tilsier det.

Til § 7-4: Kommunens ansvar og myndighet

Kommunene gjøres til forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet og har dermed ansvar for å sikre at kravene i kapittel 7 om lokal luftkvalitet oppfylles.

Rollen som forurensningsmyndighet og det ansvaret kommunen er pålagt vil gi kommunen god oversikt over luftkvaliteten i kommunen og gi mulighet til å se egne virkemidler i sammenheng med andre anleggseieres virkemidler og tiltaksmuligheter. Det vil dessuten gi kommunen nyttig informasjon til bruk i planlegging etter lov av 14. juni 1985 nr. 77 (plan- og bygningsloven). For å sikre at kommunen har den nødvendige oversikt og for å sikre samordning mellom anleggseierne, skal kommunen sørge for gjennomføring av de plikter knyttet til måling, beregning, tiltaksutredning og varsling som følger av § 7-7, § 7-8 og § 7-9. I uttrykket « sørge for » ligger at kommunen ikke nødvendigvis selv må gjennomføre pliktene, men at den er ansvarlig for at pliktene overholdes. Kommunen kan imidlertid sette bort f.eks. måling og beregning til en uavhengig instans eller pålegge en eller flere anleggseiere å gjennomføre pliktene, jf. § 7-4 annet ledd siste punktum og § 7-3 annet ledd første punktum. I den grad også andre enn den som får pålegget bidrar til forurensningssituasjonen, skal disse pålegges å dekke sin andel av kostnadene, slik kommunen har hjemmel til etter § 7-5, med mindre kommunen selv velger å dekke disse kostnadene. Kommunene skal iht. § 7-10 rapportere metoder, prosedyrer og data etter nærmere bestemmelser fra Miljødirektoratet.

Uavhengig av om kommunen selv gjennomfører pliktene eller får andre til å gjøre det, skal de ansvarlige etter § 7-3 kunne uttale seg om plassering av målestasjoner, valg av måle- og beregningsverktøy, målemetoder osv. Kommunen skal også samrå seg med de ansvarlige ved utarbeidelse av tiltaksutredninger. Selv om det er anleggseierne som sammen er ansvarlige for å gjennomføre tiltak, jf. § 7-3 og § 7-6, bør kommunen delta i og ev. påta seg å samordne arbeidet med tiltaksgjennomføring. Kommunen bør også sørge for nødvendig samordning med andre kommuner i samme sone om måling, beregning, tiltaksvurdering og gjennomføring av tiltak.

Kommunen er videre gitt hjemmel til å gi nødvendige pålegg til anleggseiere for å sikre at kravene oppfylles. Pålegg kan gjelde alle forhold som er av betydning for gjennomføring av kravene om grenseverdier for lokal luftkvalitet, herunder fremleggelse av opplysninger, gjennomføring av undersøkelser og gjennomføring av tiltak. Anleggseieren bestemmer likevel selv hvilke tiltak som skal iverksettes for å redusere luftforurensningen. Kommunen kan på denne måten f.eks. sørge for at det er de mest kostnadseffektive tiltakene som gjennomføres overfor det enkelte stoff eller for flere stoffer sett under ett. Av praktiske hensyn skal pålegg til virksomheter som har tillatelse etter forurensningsloven § 11 gis av den myndighet som har gitt tillatelsen. På denne måten har slike virksomheter bare én forurensningsmyndighet å forholde seg til når det gjelder pålegg for å sikre at kravene overholdes. Reglene for øvrig gjelder også virksomheter med tillatelse etter forurensningsloven § 11, jf. også § 7-3 siste ledd.

Eiere av mindre fyringsanlegg er iht. § 7-3 bare ansvarlige for de plikter som kommunen pålegger dem. I § 7-4 fjerde ledd slås det derfor fast at kommunen skal sørge for at eiere av mindre fyringsanlegg samlet sett oppfyller sin andel av de pliktene som følger av § 7-6. For å kunne sørge for at disse bidragene reduseres i de tilfellene hvor det er nødvendig, gis kommunen videre myndighet til å gi forskrifter som regulerer utslippene. Slike forskrifter kan f.eks. regulere bruk av lite forurensende ovner, krav til rensing av utslippene e.l. Tilsvarende reguleringer kan også pålegges gjennom enkeltvedtak. Restriksjoner på vedfyring vil kunne medføre overgang til andre energikilder, f.eks. elektrisitet. Dette vil kunne skape problemer for strømtilførselen lokalt og nasjonalt. For å unngå at kommunale forskrifter får en slik utilsiktet virkning, er kommunens myndighet begrenset slik at den ikke kan vedta forskrifter eller enkeltvedtak med restriksjoner på vedfyring som medfører at kapasiteten på det lokale eller nasjonale strømnettet overbelastes. I hvilken grad vedfyringsrestriksjoner vil kunne ha slik betydning vil avhenge av hvor omfattende restriksjoner som pålegges, eksisterende nettkapasitet i området m.m. For å sikre at lokale forskrifter ikke skaper problemer som nevnt ovenfor, skal utkast til forskrifter som regulerer vedfyring alltid sendes på høring til det lokale nettselskapet og til Olje- og energidepartementet. Blant annet for å sikre at heller ikke pålegg om vedfyringsrestriksjoner vil ha en slik effekt, kan slike enkeltvedtak påklages til Klima- og forurensningsdirektoratet iht. § 11.

Etter femte ledd kan kommunen dessuten i det enkelte tilfelle gjøre vedtak om at plikter etter kapittel 7 som hviler på eieren av et anlegg, i stedet skal ligge på en annen som driver forurensende virksomhet, hvis dette unntaksvis er mest rimelig og hensiktsmessig. Det er en forutsetning at den forurensende virksomheten faller inn under forurensningsloven § 7 og det vil være mest aktuelt i tilfeller der andre enn eieren driver virksomhet ved anlegget.

Selv om det som regel vil være mest kostnadseffektivt å gjennomføre tiltak ved de største kildene, kan det unntaksvis være kostnadseffektivt å gjennomføre tiltak ved anlegg som har utslipp som bidrar til forurensningskonsentrasjonen, selv om bidraget ikke er vesentlig. Kommunen kan derfor i særlige tilfeller pålegge den ansvarlige for et anlegg som bidrar med mindre enn 20%, å gjennomføre plikter etter kapittel 7 hvis dette vil være kostnadseffektivt. Det forutsettes imidlertid at den ansvarlige bare dekker kostnadene i henhold til sitt forurensningsbidrag.

Til § 7-5: Kostnadsdekning

De ansvarlige skal i utgangspunktet selv sørge for oppfyllelse av kravene og dekke sin andel av de budsjettmessige kostnadene ved nødvendige tiltak. Luftkvalitetkapitlets system legger likevel til rette for en gjennomføring av de samfunnsøkonomisk mest kostnadseffektive tiltakene for å overholde grenseverdiene. I henhold til § 7-4 og § 7-8 skal kommunen og anleggseierne sammen bidra til en tiltaksutredning hvor det vil fremgå hvilke tiltak som er samfunnsøkonomisk mest kostnadseffektive, og anleggseierne står iht. § 7-3 fritt til å gå sammen om gjennomføring av disse. Regelen i § 7-5 første ledd om at Klima- og forurensningsdirektoratet kan gi pålegg om dekning og fordeling av anleggseiernes budsjettmessige kostnader ved gjennomføring av tiltak etter § 7-6, bygger opp under dette. Ved gjennomføring av reglene kan det oppstå spørsmål og uenighet om hvem som skal dekke hvilke kostnader. Slike spørsmål kan gjelde både hva slags budsjettmessige kostnader som kan medregnes og hvordan de skal fordeles mellom de ulike tiltakshaverne. Fordi kommunen i enkelte tilfeller er både forurensningsmyndighet og forurenser, er myndigheten i spørsmål om dekning og fordeling av kostnader lagt til Klima- og forurensningsdirektoratet. Også i forbindelse med klagebehandling etter § 7-11 kan det være aktuelt å gi pålegg om dekning og fordeling av anleggseiernes kostnader.

Kommunen vil ha visse kostnader som følge av de oppgavene som er lagt på kommunen i medhold av § 7-4. Disse kostnadene knytter seg i første rekke til etablering og drift av målings- og beregningssystemer etter § 7-7, til arbeid med tiltaksutredning etter § 7-8, til arbeid med varsling av offentligheten etter § 7-9 og til eventuelle krav til rapportering og dokumentasjon som stilles i medhold av § 7-10. I tråd med prinsippet om at forurenseren skal betale, kan kommunen etter annet ledd kreve at de ansvarlige iht. § 7-3 skal dekke sin andel av disse kostnadene. I tilfeller der kommunen pålegger en eller flere av de ansvarlige å gjennomføre noen av disse pliktene, skal kommunen samtidig gi pålegg om at de andre ansvarlige - herunder kommunen selv i den grad kommunale anlegg bidrar til forurensningssituasjonen - dekker sin andel av kostnadene, med mindre kommunen selv velger å dekke disse kostnadene.

I tredje ledd er kommunen gitt hjemmel til å kreve dekning av de utgiftene som er forbundet med tiltak etter § 7-6 og for rapportering, dokumentasjon og tilsyn etter § 7-10 som kommunen har som følge av de samlede utslippene fra mindre fyringsanlegg som vedovner o.l. I den grad utslipp fra slike anlegg bidrar vesentlig til at grenseverdiene i § 7-6 overskrides flere ganger enn det tillatte antall ganger, vil det være kostnader knyttet til iverksettelse av tiltak. Hvis slike tiltak pålegges hver enkelt ovneier, vil det som regel være mest hensiktsmessig at den enkelte dekker sine egne kostnader ved tiltaket. I noen tilfeller kan det være mer kostnadseffektivt at bare noen eiere pålegges tiltak eller at det gjennomføres tiltak overfor andre kilder. Kommunen kan da bekoste tiltakene og kreve dem refundert av eierne av mindre fyringsanlegg.

Etter tredje ledd kan kommunestyret lage forskrift om gebyrer for saksbehandling og kontroll. I kontrollkostnadene kan også medregnes kostnadene ved måling og beregning av luftkvaliteten, hvis det ikke kreves dekket direkte gjennom første eller annet ledd. Gebyrene kan kreves av de som bidrar vesentlig til overskridelse av grenseverdiene i § 7-6 og § 7-9, samt av eiere av mindre fyringsanlegg som faller inn under forurensningslovens § 8 første ledd nr. 2, jf. forskriftens § 7-3. Gebyrene skal settes slik at de ikke overstiger kommunens faktiske kostnader ved saksbehandling og kontroll og er tvangsgrunnlag for utlegg.

Til §7-6: Grenseverdier for tiltak

Bestemmelsen stiller krav til hvordan luftkvaliteten skal være og retter seg mot alle lokale, menneskeskapte kilder til de stoffene som omfattes, f.eks. også vedfyring som ikke var omfattet av forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy. Det er satt ulike grenseverdier som skal overholdes i ulike tidsperioder (midlingstider) og med til dels ulike oppfyllelsestidspunkt. Noen av grenseverdiene tillates overskredet et visst antall ganger, mens andre ikke tillates overskredet. Grenseverdien for bly er allerede oppfylt i Norge. Denne grenseverdien gjelder derfor umiddelbart. I § 7-7 er det gitt nærmere bestemmelser om gjennomføring av målinger og beregninger for å kontrollere om kravene i § 7-6 overholdes.

De grenseverdiene som er fastsatt i, tilsvarer EUs minstekrav. I tillegg til grenseverdien for PM10 i 2005, har EU fastsatt en veiledende grenseverdi for PM10 med oppfyllelsesfrist 1. januar 2010 på 50 mg/m3 med 7 tillatte overskridelser. Denne grenseverdien er foreløpig ikke bindende, men det må påregnes at det senere vil bli fastsatt en bindende grenseverdi for PM10 også for 2010.

Ved vurderingen av om grenseverdiene i forskriftens kapittel 7 er overskredet, skal også langtransportert forurensning og regionale bakgrunnsbidrag regnes med, selv om disse kildene skal holdes utenfor vurderingen av hvem som bidrar vesentlig til overskridelse, jf. § 7-3 tredje ledd. Det er de ansvarlige iht. § 7-3, dvs. de som bidrar til at selve grenseverdiene i det hele tatt overskrides, som skal sørge for iverksettelse av nødvendige tiltak for å sikre at grenseverdiene ikke overskrides mer enn det tillatte antall ganger. Kommunen skal likevel iht. § 7-4 sørge for at det foretas en tiltaksutredning etter § 7-8 ved fare for overskridelse av grenseverdiene.

Sammenhengende områder hvor grenseverdiene overskrides skal vurderes under ett. Det kan således være flere tiltaksområder innenfor en og samme sone, jf. nærmere om soneinndeling i kommentaren til § 7-7 og i vedlegg 1 til kapittel 7. Etter bestemmelsens nest siste ledd skal tiltak i ett område ikke medføre overskridelser av tiltaksgrensene i andre områder. Dette innebærer f.eks. at tiltak for å begrense utslipp fra vei eller havneområder ikke skal kunne medføre at forurensningen flyttes til andre områder og medfører overskridelse av grenseverdiene der.

For å unngå at økning av utslippene medfører overskridelse av grenseverdiene kort tid etter at det er iverksatt tiltak i henhold til denne paragrafen, skal tiltakene dimensjoneres slik at grenseverdiene vil være overholdt i minst 3 år etter at tiltakene er gjennomført. Også ved planlegging etter plan- og bygningsloven må grenseverdiene iakttas. Planleggingen bør søkes brukt til å forebygge forurensning og til konkrete planløsninger som vil bidra til overskridelser av grenseverdiene. Det vil for øvrig bli gitt nærmere retningslinjer for luftkvalitet til bruk i planleggingen etter plan- og bygningsloven.

Av siste ledd fremgår det at minstekravene i EUs direktiv 80/779/EØF (svoveldisoksid og svevestøv) og direktiv 85/203/EØF (nitrogendioksid) gjelder inntil grenseverdiene i denne bestemmelsen skal være oppfylt. Disse kravene er oppfylt allerede i dag, og grenseverdiene vil derfor i liten grad ha praktisk betydning.

Til § 7-7

Bestemmelsen angir i hvilke tilfeller det skal foretas målinger og hvordan disse eventuelt skal gjennomføres. Første ledd inneholder terskler som måle- og beregningskravene vurderes i forhold til. Overskridelser av øvre og nedre vurderingsterskel bestemmes på basis av foreliggende konsentrasjonsmålinger fra de fem forutgående årene. Vurderingsterskelen anses overskredet hvis det totale antall overskridelser av vurderingsterskelen er overskredet i minst tre separate år i løpet av disse fem årene. Når det bare foreligger data for kortere tid enn en femårsperiode, kan mer tidsavgrensede målinger i typiske, forurensede områder, basert på informasjoner fra modellberegninger, legges til grunn for vurderingen av om nedre eller øvre vurderingsterskel er overskredet.

EU har i tillegg fastsatt at det for større byområder skal måles for PM2,5. Der det er mulig skal målestasjonene plasseres på samme sted som prøvetakingspunktene for PM10.

I annet og tredje ledd omhandles kravene til måling og beregning av luftkvaliteten. I henhold til EUs rammedirektiv for luftkvalitet er landet delt inn i soner og større byområder, jf. vedlegg 1til kapittel 7. Sonene er fastsatt ut fra en vurdering av luftkvaliteten i ulike områder sammenholdt med administrative hensyn, og har først og fremst betydning for måle- og beregningskravene. Med større byområder menes sammenhengende byområder med mer enn 250.000 innbyggere, samt andre områder med en slik befolkningstetthet at det er hensiktsmessig med større måletetthet. Slike byområder er definert som egne soner. Ved reglenes ikrafttreden ble Oslo, Bergen og Trondheim definert som større byområder i Norge. I disse byområdene samt i andre soner hvor øvre eller nedre vurderingsterskel er overskredet, skal det foretas målinger. I større byområder og soner hvor konsentrasjonene i et representativt tidsrom ligger mellom øvre og nedre vurderingsterskel, kan antall målestasjoner reduseres hvis man også benytter modellberegninger. Også ellers kan de fastsatte målingene suppleres med modellberegninger for å fremskaffe hensiktsmessige opplysninger om luftkvaliteten. I soner hvor konsentrasjonene ligger under nedre vurderingsterskel er det tilstrekkelig å benytte modellberegninger eller andre teknikker for objektive anslag for å vurdere luftkvaliteten. I større byområder skal det likevel alltid foretas målinger av SO2 og NO2. Dette skyldes at befolkningen skal varsles ved overskridelse av alarmtersklene i § 7-9 fordi det kan oppstå helsevirkninger for utsatte deler av befolkningen selv ved kortvarige eksponeringer.

I tillegg til kravene til målestasjoner for å måle konsentrasjoner fra diffuse kilder, kan det være behov for målinger for å vurdere forurensningskonsentrasjonen i nærheten av større punktkilder. Med større punktkilder menes i denne sammenheng industriutslipp, større forbrenningsanlegg o.l. Rundt slike kilder skal antall målestasjoner vurderes ut fra utslippsmengden fra kilden, sannsynlige spredningsmønstre for forurensningen og den potensielle eksponeringen for befolkningen.

I de direktivene som implementeres gjennom forurensningsforskriftens kapittel 7, har EU fastsatt referansemetoder for måling av de stoffene kapitlet gjelder. Disse referansemetodene skal i utgangspunktet benyttes ved måling iht. bestemmelsene i kapittel 7. Andre metoder kan likevel anvendes hvis det kan dokumenteres likeverdige resultater eller stabile sammenhenger i forhold til de resultatene som fås ved bruk av den angitte referansemetoden.

I henhold til § 7-4 er det kommunen som skal sørge for etablering av målestasjoner samt for gjennomføring av målinger og beregninger, etter at det er innhentet uttalelse fra de andre ansvarlige iht. § 7-3. Dette vil bare gjelde et fåtall kommuner i hver sone. Selv om det vil bli gitt nærmere veiledning om hvordan målestasjonene skal plasseres, vil etablering av målestasjoner i mange tilfeller kreve stor grad av skjønn. For å sikre et mest mulig enhetlig overvåkningssystem som grunnlag for Norges rapportering til ESA (EFTA Surveillance Authority), er Miljødirektoratet gitt hjemmel til å stille krav til hvor mange målestasjoner det skal finnes i en sone, jf. § 7-10, hvor disse skal plasseres, mv.

Til § 7-8

For å sikre at grenseverdiene nås innen 2005-10 og senere overholdes, må det foretas tiltaksvurderinger før nivåene er blitt så høye at tiltaksgrensene er overskredet. Hvis målinger etter § 7-7 viser fare for at grenseverdiene kan bli overskredet, skal det derfor utarbeides en tiltaksutredning. For at plikten til å utarbeide tiltaksutredning skal oppstå, må det altså foreligge en måling ved en av de målestasjonene som er satt opp iht. kravene i kapittel 7, som viser fare for overskridelse av en eller flere grenseverdier. En beregnet overskridelse som ikke er støttet av en eller flere målinger, utløser ikke en slik plikt. For å vurdere hvilket område som eventuelt vil bli omfattet av overskridelse i tillegg til målepunktet, vil det imidlertid være nødvendig å utføre beregninger.

For å sikre at grenseverdiene for tiltak vil bli overholdt innen de fastsatte fristene, har EU i sine luftkvalitetsdirektiver fastsatt toleransemarginer som ligger høyere enn grenseverdiene og som faller gradvis, for så å sammenfalle med grenseverdien på overholdelsestidspunktet for denne. I områder hvor toleransemarginen er overskredet, vil det etter all sannsynlighet være nødvendig å treffe særskilte foranstaltninger for å oppfylle grenseverdien i tide. Hvis disse toleransemarginene overskrides, må det anses å foreligge fare for overskridelse av grenseverdiene mer enn det tillatte antall ganger. Det skal derfor utarbeides tiltaksutredninger ved overskridelse av toleransemarginene.

De målingene og eventuelle beregninger som foretas iht. § 7-7 vil gi god oversikt over forurensningssituasjonen til enhver tid. For å sikre at de ansvarlige etter § 7-3 sørger for å holde konsentrasjonene under grenseverdiene også etter tidspunktene for oppnåelse av grenseverdiene, skal det ved overskridelse av øvre vurderingsterskel etter dette tidspunkt, foretas en vurdering av hvordan situasjonen mht. luftkvalitet vil utvikle seg fremover. Viser denne at grenseverdiene vil kunne bli overskredet mer enn det tillatte antall ganger, skal det utarbeides en tiltaksvurdering. Etter tidspunktet for overholdelse av grenseverdiene har funnet sted foreligger fare for overskridelse ved overskridelse av øvre vurderingsterskel i § 7-7. Dette gjelder ikke for PM10, hvor fare for overskridelse foreligger når døgnmiddelverdien i § 7-7 overskrides mer enn 35 ganger eller årsmiddelverdien overskrider 28 mg/m3. Ettersom øvre vurderingsterskel for PM10 er relativt lav, er antall overskridelser for døgnmiddelverdien økt fra 7 til 35 ganger og årsmiddelverdien fra 14 mg/m3 til 28 mg/m3. Dette er gjort for å redusere antall tiltaksvurderinger.

Det er kommunen som skal sørge for at tiltaksutredninger blir gjennomført, jf. § 7-4. Det er viktig at de ansvarlige anleggseierne som kan pålegges å betale for fremskrivninger og utredninger og som dessuten vil være ansvarlige for at tiltak gjennomføres, blir involvert i dette arbeidet og bidrar med data om sine kilder osv. Arbeid med en tiltaksutredning vil da kunne skape den nødvendige arena for samarbeid mellom de ansvarlige etter bestemmelsene, slik at man får til en vurdering på tvers av kilder og får gjennomført de mest kostnadseffektive tiltakene.

Tiltaksutredningen bør inneholde en beskrivelse av forurensningssituasjonen basert på målinger og beregninger og en basisfremskrivning av forurensningssituasjonen frem mot tidspunktet for overholdelse av grenseverdien og 3 år fremover. Den bør også inneholde en oversikt over planlagte tiltak, samt forventede samfunnsøkonomiske kostnader og forventet effekt. Bare tiltak som har forurensningsreduksjon som hovedformål skal vurderes. Effekten av tiltak bør, i den grad det er mulig, dokumenteres ved modellberegninger. Det er imidlertid ikke mulig å foreta modellberegninger av alle typer tiltak. For tiltak som det ikke kan modellberegnes effekt av, må virkningene derfor anslås på annen måte. Tiltakene skal dimensjoneres slik at de sikrer overholdelse av grenseverdiene i minst 3 år fremover, jf. § 7-6. I tiltaksutredningen bør det videre fremgå hvem som vil være ansvarlig for gjennomføringen av tiltakene og hvem som skal dekke de budsjettmessige kostnadene forbundet med gjennomføringen. I den grad det er ulike kilder som bidrar til overskridelse av de enkelte grenseverdier for ulike stoffer, kan det være nødvendig å lage en tiltaksutredning for hvert stoff. Dersom tiltakene har betydning for andre stoffer som omfattes av reglene i kapittel 7, bør dette synliggjøres i tiltaksutredningen.

Miljødirektoratet kan stille nærmere krav til tiltaksutredningen, jf. § 7-10. Slike krav kan f.eks. gjelde utredningens innhold eller form, tidsfrister for utarbeidelse og hvem som skal ha utredningen.

Til § 7- 9

Pliktene etter denne bestemmelsen inntrer når konsentrasjonene
av svoveldioksid overstiger 500 mg/m3 eller konsentrasjonen av nitrogendioksid overstiger 400 mg/m3 og overskridelsen varer i tre sammenhengende timer og skjer på steder som er representative for luftkvaliteten over enten minst 100 km2, eller en hel sone eller et større byområde. Kravene inntrer ved overskridelse i det minste av disse områdene. Ved slike nivåer kan det oppstå helserisiko for mennesker selv ved kortvarig eksponering. Offentligheten skal varsles ved overskridelse av disse nivåene, slik bestemmelsen foreskriver. Slike nivåer vil neppe forekomme i Norge annet enn ved akutt forurensning. Akutt forurensing skal iht. forurensningslovens § 39 varsles til politiet av den ansvarlige for forurensningen. Også andre har plikt til å varsle med mindre det er åpenbart unødvendig. For å overholde varslingsplikten etter § 7-9, må kommunen eller den kommunen utpeker dessuten sørge for at offentligheten blir varslet.

Til § 7-10

Statlige myndigheter vil ha behov for rapportering av data, bl.a. for rapportering til ESA. Slik rapportering vil f.eks. kunne omfatte innhold i tiltaksutredning, antall overskridelser av grenseverdi, valg av måle- og beregningsmetoder m.m. Det kan også settes frister for rapportering, samt stilles krav til rapporteringens form. Behovene både mht. frister, innhold og form på rapporteringen, vil kunne endre seg over tid. Miljødirektoratet er derfor gitt myndighet til å kunne kreve den rapportering som til enhver tid er nødvendig fra kommunen. For å sikre at de dataene som skal rapporteres er sammenlignbare og har tilfredsstillende kvalitet, kan Miljødirektoratet også stille nærmere krav til måling, beregning og dokumentasjon. Miljødirektoratet kan pålegge kommuner i samme sone å samarbeide om rapporteringen. En kommune kan dessuten pålegges hovedansvar for gjennomføringen av rapporteringen fra sin sone. Av hensyn til vidererapportering til ESA for å kunne dokumentere overholdelse av direktivenes krav, kan det også bli nødvendig å stille nærmere krav til tiltaksutredninger etter § 7-8. Kommunen kan pålegge de ansvarlige å gjennomføre de pliktene kommunen pålegges etter denne bestemmelsen, jf. § 7-4 og § 7-3.

Et viktig siktemål med EUs direktiver er at allmennheten skal få bedre informasjon og at data skal tilgjengeliggjøres. Hvilke data som skal tilgjengeliggjøres, på hvilken måte og hvor ofte, vil bli nærmere fastsatt av Miljødirektoratet.

Ettersom kommunen er den primære forurensningsmyndighet etter kapittel 7, er det også kommunen som skal føre tilsyn med at kravene i kapitlet etterleves.

Til § 7-11

For vedtak fattet av kommunen eller Fylkesmannen etter § 7-4 om gjennomføring av tiltak i medhold av § 7-6 er Miljødirektoratet klageinstans.

Vedtak gitt av Miljøirektoratet etter § 7-3 første ledd om pålegg om samarbeid om gjennomføring av tiltak kan påklages til Miljøverndepartementet. Vedtak etter § 7-4 og § 7-5 gitt av Miljødirektoratet om gjennomføring og kostnadsdekning av tiltak for å sikre overholdelse av grenseverdiene i § 7-6, kan påklages til Miljøverndepartementet.

I større saker av prinsipiell og politisk art skal det vurderes om klageinstansen skal løftes fra Miljødirektoratet til Miljøverndepartementet. Dette vil eksempelvis gjelde for saker som innebærer store trafikale eller budsjettmessige konsekvenser, bl.a. investeringer i infrastruktur på samferdsels- eller energiområdet.

Klageinstansen skal gjennom klagebehandlingen påse at kommunens myndighet ikke benyttes til å gi pålegg som vil medføre tiltak som går på tvers av andre nasjonale samfunnsinteresser, særlig knyttet til transport og energiforsyning, men skal for øvrig ikke gripe inn i kommunens skjønnsutøvelse. Pålegg i strid med nasjonale interesser vil bl.a. kunne være pålegg, forbud eller påbud som berører tiltak eller virksomhet som har konsesjon etter energiloven (lov av 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m.), pålegg i strid med viktige transportpolitiske hensyn, samt pålegg om tiltak med konsekvenser for statsbudsjettet. Klageinstansen skal i forbindelse med klagebehandlingen sørge for den nødvendige koordinering av saksbehandlingen med andre berørte myndigheter. Hvis klageinstansen finner at en kommunes vedtak er i strid med slike interesser som nevnt over og derfor tar klagen til følge, vil kommunen måtte sikre overholdelse av de nasjonale grenseverdiene på annen måte. Dette kan f.eks. innebære at en annen ansvarlig gis pålegg, at kommunene selv gjennomfører tiltak eller lignende. Hvis pålegget er gitt for å sikre grenseverdier fastsatt av kommunen, kan kommunen vurdere om overholdelse av grenseverdiene kan sikres på annen måte, eller om grenseverdiene bør justeres. Ved behandling av klage vil klageinstansen i tillegg vurdere om det skal gis pålegg om samarbeid mellom de ansvarlige om gjennomføring av tiltak etter § 7-3 og/eller om kostnadsdeling etter § 7-5.

Unntak – forurensningsforskriften § 41-4

Det kan i særlige tilfeller gjøres unntak fra bestemmelsene i forurensningsforskriften. Av hensyn til Norges forpliktelser iht. EUs luftkvalitetsdirektiver, vil unntak fra kapittel 7 bare kunne gjøres i helt spesielle tilfeller. Det kan i spesielle tilfeller godkjennes eller gis pålegg om gjennomføring av tiltak som vil medføre at grenseverdiene fravikes. Dette er først og fremst aktuelt der perioden med overskridelse blir svært kortvarig, eller der kravene går lenger enn EUs minstekrav.