M-1941 | Konsekvensutredning av kulturmiljø
10.5 Vurder påvirkning for hvert delområde
Beskrivelse og verdivurdering av kulturmiljøene skal brukes til å vurdere om og i hvilken grad planen eller tiltaket påvirker disse.
Når vi vurderer påvirkning, legger vi et grunnlag for å vurdere konsekvensene av planen eller tiltaket. Start med kulturmiljøbeskrivelsen og verdivurderingene.
Vurder i hvilken grad er kulturminnene og kulturmiljøene sårbare eller robuste for det aktuelle inngrepet. Vurder også hvilket handlingsrom for utvikling som finnes uten at kulturmiljøets verdi reduseres.
Vurder både direkte og indirekte påvirkning. Beskriv om påvirkningen er reversibel eller ikke.
Informasjon som trengs for å vurdere påvirkningen på kulturmiljøer av planlagte utbyggingsområder eller tiltak:
- Opplysninger om utbyggingsområdet, for eksempel planlagt arealbruk, volumer, behov for veger og kraftlinjer
- Kulturmiljøenes geografiske avgrensning
- Om kulturminnene eller kulturmiljøene henvender seg i spesielle retninger? Er de særlig sårbare for inngrep og endringer i landskapet?
- Hvilke kulturmiljøer blir direkte berørt?
- Hvor blir utbyggingen synlig fra?
- Får den nærvirkning, for eksempel ved at et kulturminne eller kulturmiljø får utbygging tett innpå seg.
- Eller får den fjernvirkning på innsyn og utsyn på lengre avstand?
Beskriv hvordan påvirkningen av planen eller tiltaket er for de fire nivåene; landskap, kulturmiljø, bygning og element, som er diskutert som en del av inndelingen i kulturmiljø.
En kvantitativ beskrivelse gir uttrykk for endringer i kulturmiljøet slik de kan observeres, måles eller telles.
En kvalitativ beskrivelse gir uttrykk for hva endringene faktisk betyr, altså hvilke konsekvenser de har for kulturmiljøet. Påvirkningen er graden og typen av endring som den planlagte arealbruksendringen medfører innenfor eller i nærheten av kulturmiljøet.
Påvirkningen ved forskjellige arealbruksendringer for kulturmiljøer kan være både positiv og negativ. Eksempelvis kan istandsetting av et strøk med verneverdig bebyggelse ha en positiv påvirkning. Et planlagt industriområde innenfor et kulturmiljø med arkeologiske kulturminner kan imidlertid ha en negativ påvirkning.
Kartlegg sammenhengene i kulturmiljøet og se på hvordan disse blir endret av ulike tiltak. Det gir et utgangspunkt for å forstå påvirkning. Tiltakene innebærer endringer som kan påvirke både innhold og sammenhenger i miljøet.
Eksempelvis kan en ny veg gjennom et gitt kulturmiljø kan fysisk bryte et gammelt nett av vegforbindelser. Vegene har vært utgangspunkt for organiseringen av arealene, funksjoner og bosetning i området. Som følge av bruddet, er det ikke lenger mulig å forstå den historiske bruken av området. Dersom en vurderer disse sidene ved kulturmiljøet som viktige, vil kulturmiljøet være sårbart når det gjelder denne typen påvirkninger.
Et annet eksempel er ei kraftlinje gjennom det samme området. En kraftlinje vil påvirke først og fremst visuelt, men de fysiske sammenhengene blir i mindre grad brutt og forståelsen av den historiske bruken av området blir i mindre grad forringet. Kulturmiljøet vil, selv om det er verdifullt, altså kunne være mindre sårbart når det gjelder denne typen tiltak.
10.5.1 Vurder påvirkning på kulturmiljø
Tabellen nedenfor viser hvordan de ulike typene påvirkning kan brukes til å vurdere grad av påvirkning for kulturmiljøer. I tillegg til å angi påvirkning på skalaen fra forbedret til sterkt forringet, skal du vurdere plassering innenfor kategorien. Dette er svært viktig for å kunne sette en riktig konsekvensgrad i neste steg i veilederen.
- Begrunn vurderingene i en kort og konsis tekst.
- Bruk gjerne illustrasjoner eller visualisering.
- Vurderingen skal bygge logisk opp under kriteriet som er brukt.
- En plan eller et tiltak trenger ikke å slå inn for alle virkningene som er nevnt i de enkelte feltene i tabellen, for at en gitt påvirkningsgrad kan velges for et delområde.
Det er viktig å være bevisst på om du vurderer påvirkning med eller uten avbøtende tiltak. Vurder i utgangspunktet påvirkningen uten avbøtende tiltak. Avbøtende tiltak skal imidlertid inkluderes i vurderingen av påvirkningsgrad dersom (1) du gjennom planleggingen har avklart at det er behov for vesentlige avbøtende tiltak, (2) du vet kostnadene av tiltakene, og (3) det er tatt inn bestemmelser i planen som juridisk sikrer etablering av tiltakene. Påvirkningsgraden skal altså vise påvirkningen av det du faktisk skal bygger, inkludert de nødvendige avbøtende tiltakene du har forutsatt gjennomført i planen.
Det må komme tydelig frem hvilke avbøtende tiltak du har tatt inn i planen (eksempelvis etablering av viltovergang, restaurering av vassdrag, støyvoller eller renseanlegg). Kostnaden ved etablering av avbøtende tiltak må også synliggjøres i utredningen. Dette vil i hovedsak kun være mulig å gjøre i konsekvensutredninger av reguleringsplaner og tiltak, og ikke i overordnede planer.
I påvirkningatabellen er vurderingen av påvirkning delt i fire. Trykk på overskriftene for å lese mer om hvordan du skal vurdere påvirkning:
- Noen planer og tiltak medfører direkte inngrep i et kulturmiljø. I noen tilfeller fjernes eller flyttes kulturminner.
- Det er viktig at planen eller tiltaket som konsekvensutredes er tilstrekkelig detaljert for at slik påvirkning kan vurderes.
En plan eller et tiltak kan føre til endringer innenfor eller i nærheten av et kulturminne. Planen eller tiltaket er ikke et direkte inngrep, men kan likevel påvirke de kulturhistoriske verdiene.
Disse påvirkningene er samlet i kolonnen nærvirkninger – fysiske og visuelle. Det kan være tiltak som bryter opp et kulturmiljø og skaper barrierer, eller som endrer den visuelle kontakten mellom viktige kulturminner innad i kulturmiljøet, eller innsynet til kulturmiljøet fra viktige standpunkter. Påvirkning fra støy og støv er også tatt med her.
Det er også tatt med virkninger som er en følge av tiltaket eller planen, og som vil forsterkes av klimaendringene. Dette gjelder virkninger som redusert naturlig drenering som en følge av tiltaket eller planen, økt eller endret erosjon og fuktigere forhold og seinere opptørking innenfor kulturmiljøet.
Den tredje kolonnen omhandler visuell fjernvirkning.
- Den gjelder påvirkning av utsynet fra kulturmiljøet fra kulturhistorisk viktige utsynspunkter i kulturmiljøet.
- Det gjelder også påvirkningen av innsynet til kulturmiljøet, og om enkeltkulturminner som er laget for å være svært synlige mister, eller får sterkt endret utsyn eller innsyn. Dette kan for eksempel være kirker, store gravhauger eller bygdeborger.
- Vurder om kulturhistorisk viktige sammenhenger svekkes.
- Eksempel: Utsyn fra en bygdeborg mot skipsleia.
- Eksempel: Viktige siktakser i en by.
Sjekkliste for å vurdere visuell fjernvirkning:
- Visuell dominans: Domineres synsfeltet fra kulturminnet eller kulturmiljø av tiltaket? Konkurrerer tiltaket med godt synlige og markerte kulturminner?
- Skala: Har tiltakets skala, høyde og utforming betydning for virkningen?
- Topografi og vegetasjon: Hvordan påvirker landskapets topografi og vegetasjon eventuelt bebyggelse, synlighet og visuell dominans?
- Visuelle og funksjonelle sammenhenger: Bryter tiltaket slike sammenhenger? Påvirker tiltakets lesbarhet av sammenhengene?
- Utsikt og siktlinjer: Bryter tiltaket viktige retningslinjer for utsikt eller siktlinjer fra et kulturminne eller kulturmiljø?
- Forventning: Hvilken historie ønsker vi at stedet skal formidle?
- Antall berørte: I spesielle tilfeller er det nyttig å antyde hvor mange personer som opplever at kulturminnet eller kulturmiljøet blir visuelt berørt, og varighet av forstyrrelsen hvis en er i bevegelse.
- Årstidsvariasjon: Værforhold, sikt og mørketid kan påvirke omfanget av et tiltak.
- Skyggevirkning: I hvor stor grad blir kulturmiljøet påvirket av skyggevirkning fra det planlagte tiltaket?
- Reversibelt tiltak: Er tiltaket reversibelt og hvilke muligheter er det for å gjenskape tidligere landskap eller kulturmiljø?
Den fjerde kolonnen omhandler en vurdering av utformingen av selve tiltaket.
- Dette vurderes i den grad planforslaget eller konsesjonssøknaden konkretiserer dette.
- For kommuneplanens arealdel er dette ikke en aktuell kolonne å vurdere.
- Utformingen vurderes i hovedsak i seg selv, men også opp mot berørte kulturmiljøer.
- I kulturmiljøer hvor bebyggelsesstrukturen er en viktig del av kulturmiljøet bør tiltakets utforming også vurderes opp mot denne.
- Utformingen av tiltaket er avgjørende for hvor godt tiltaket passer inn i sine omgivelser, og dermed tiltakets påvirkning. Vurdér både forholdet til kulturmiljø(ene), topografien og landskapet. Tiltakets utforming bør inngå i romlige vurderinger, og ses i sammenheng med både landskap, topografi, kulturmiljø og bebyggelsesstruktur.
10.5.2 Sentrale typer påvirkning for kulturmiljø
Beskriv hvordan planen eller tiltaket påvirker kulturmiljøets synlighet og sammenheng med omgivelsene.
Dette gjelder også for kulturminner som ikke er synlige over markoverflaten.
Relevante spørsmål å stille i vurderingen er:
- Ble kulturminnet eller kulturmiljøet opprinnelig plassert for å synes? Og i så fall hvordan, for eksempel innsyn, utsyn, plassering ved ferdselsårer?
- Endrer tiltaket dagens synlighet til kulturminnet eller kulturmiljøet eller sammenhengen med omgivelsene?
- Hva slags synlighet er det viktig å opprettholde?
Kulturhistoriske sammenhenger
De kulturhistoriske sammenhengene står sentralt i vurderingen av påvirkning.
Noen kulturminner eller kulturmiljøer gir kunnskap om kulturhistoriske sammenhenger. Her kan vi studere skriftlige kilder, kart, lokale forhold, bygninger eller bygningsmiljøet og landskapet.
Målet er å forstå sammenhengene mellom de enkelte kulturminnene, kulturmiljøene og landskapet de er en del av.
Eksempel kirkesteder:
- Det er viktig å få kunnskap om kirkestedet inngikk i et tun, slik at det er denne historiske sammenhengen som er viktig å ta vare på.
- Kom de tilreisende til kirkestedet med båt? Da vil forbindelsen til sjøen være viktig å ivareta.
Kulturmiljøer og landskapsrom
Et landskapsrom er den delen av landskapet som et menneske kan se fra et gitt ståsted i terrenget. Det endrer seg når man beveger seg gjennom landskapet og betrakter det fra ulike hold.
Noen kulturminner og kulturmiljøer ligger i tydelig avgrensede landskapsrom, slik som en vik, en dal eller på ei strandflate. Andre ligger på en topp, høyde eller en åpen flate, hvor landskapsrommet blir stort.
- Sentrale vurderinger er hvordan kulturminnet eller kulturmiljøet oppleves i landskapsrommet og hvordan nye tiltak kan innvirke på opplevelsen av dette rommet.
Landskapsrom i by
Karakteristiske landskapsformasjoner og visuelle sammenhenger mellom historiske bygninger er viktig for opplevelsen av byer og for forståelsen av de historiske sammenhengene i byene.
Det samme er forholdet mellom eldre gateløp og eiendomsstrukturer og dagens bygninger. Kvalitetene i landskapsrommet, herunder sjø- og vannarealer og grøntområder, er en viktige premisser for byutviklingen.
Karakteristiske bysilhuetter betyr noe for det historiske bylandskapet. Topografiske trekk er karakteristiske i bybildet. De er viktige for å bidra til gjenkjennelse, særpreg og opplevelse.
Kulturmiljøets omgivelser
Vurdér om tiltaket føyer seg inn i allerede gjennomførte større endringer av kulturmiljøets omgivelser. Representerer tiltaket en ny type inngrep som gir en større påvirkning enn tidligere?
- Kommer det nye elementer i kulturminnets omgivelser? Gir de kontrast til de eksisterende elementene?
- Skrifter omgivelsene på sikt karakter ved at tiltaket medfører endret bruk av området?
- Hva slags omgivelser ønsker vi at kulturminnet skal inngå i for framtiden?
Bruk fotometoder for å visualisere indirekte eller visuell påvirkning:
Kulturminnelovens bestemmelser om utilbørlig skjemming
Det er forbudt å gjennomføre en rekke tiltak på eller nær automatisk freda kulturminner. Se kulturminneloven § 3:
Et av tiltakene er å utilbørlig skjemme automatisk freda kulturminner. Det er ikke lov å påvirke nærområdene til kulturminnene på en slik måte at det får varige konsekvenser for kulturminnene, eller den kulturhistoriske- eller landskapssammenhengen disse inngår i.
Det er kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen eller Sametinget som avgjør om et tiltak er utilbørlig skjemmende. Et unntak er for stående kirker som er automatisk freda, altså eldre enn 1650. Her er det Riksantikvaren som avgjør hva som er utilbørlig skjemmende. Det samme gjelder for automatisk freda kulturminner som står på Riksantikvarens liste, for eksempel borganlegg fra middelalderen:
Vær oppmerksom på at vurderinger fra utredere ikke alltid samsvarer med myndighetenes vurderinger. Det kan derfor være nyttig å kontakte fylkeskommunen, Sametinget eller Riksantikvaren i arbeidet med en konsekvensutredning. De kan svare på hva de mener er utilbørlig skjemmende.
Bestemmelsen om utilbørlig skjemming i kulturminneloven slår fast at omgivelsene til automatisk freda kulturminner er viktige både i forståelsen av og vernet av disse kulturminnene.
Se Riksantikvarens veileder om utilbørlig skjemming av automatisk freda kulturminner:
10.5.3 Supplerende vurderinger
En vurdering av påvirkning skal belyse positive og negative virkninger, både direkte og indirekte. Det skal også fremgå hvor varige påvirkningene er. En god beskrivelse av skader på miljøet og av eventuelle forbedringer skal bygge opp under den påvirkningsgraden som fastsettes. Vurderingene bør være etterprøvbare, for å kunne vurdere avbøtende tiltak og eventuell overvåking av tiltaket.
Sektorveiledere kan ha mer utdypende veiledning om hvilke virkninger som bør utredes for konkrete tiltakstyper eller planer.
Virkningens varighet
Alle områder som blir berørt av et tiltak eller en plan skal identifiseres, men bare områder som blir varig påvirket skal vurderes. Varig påvirkning kan være både miljøskader og miljøforbedringer. Med varige miljøskader menes både irreversible inngrep og miljøendringer hvor det vil kreve lang tid eller omfattende restaurering for å gjenskape. Varig påvirkning kan følge både av tiltak i anleggsperioden og av det ferdige tiltaket.
Langsiktige virkninger er varige miljøvirkninger av tiltaket, som kan inntreffe på lang sikt, også utover planen eller tiltakets levetid.
I enkelte tilfeller er det relevant å beskrive midlertidige påvirkninger på et område, gjerne knyttet til anleggsfasen. Beskriv slike virkninger separat fra selve påvirkningsvurderingen.
Indirekte virkninger
Miljøvirkninger som ikke følger direkte av tiltaket eller planen som utredes, kalles indirekte virkninger. De kan utløses av tiltaket eller planen. Eksempel: Tiltak og planer som legger til rette for byspredning eller etablering av næringsområder, som i neste omgang gir økte klimagassutslipp eller påvirker friluftsområder, natur- og kulturmiljøer.
Indirekte virkninger er ofte kompliserte å dokumentere og beskrive. De kan være usikre og koblet til forhold som ligger utenfor tiltaket som vurderes. Det kan derfor være riktig å håndtere indirekte virkninger som tilleggsanalyser, eller omtale dem i presentasjonen for beslutningstaker.
