Ubebygde arealer kan inneholde store lagre av karbon. Utbygging kan derfor medføre betydelige klimagassutslipp og redusere potensielt framtidig opptak av karbon på arealet.
Størst utslipp er knyttet til utbygging på myr samt på høybonitet skog. Utslippene blir lavere ved utbygging på arealer med skog på lavere boniteter, dyrket mark eller beite.
De samme arealene kan også ha verdi for andre miljøinteresser, for eksempel naturmangfold, friluftsliv og kulturmiljø.
Når er utslipp fra arealbruksendringer relevant i arealplan?
Utslipp fra arealbruksendringer er et relevant tema når det er planer om å omdisponere karbonholdige arealer til utbyggingsformål. Det gjelder særlig ved planer om å omdisponere høybonitets skog eller myr, men også andre ubebygde arealer, som skog på lavere boniteter, beite og dyrket mark.
Andre arealbruksendringer enn utbygging gir også utslipp, for eksempel når myr eller skog endres til jordbruksareal. Slike arealendringer avklares innenfor landbrukssektoren og er ikke tema i denne veilederen. Det er imidlertid viktig å se arealplanleggingen i sammenheng med den virkemiddelbruken og de prioriteringene kommunen gjør som landbruksmyndighet.
Overordnede føringer
Virkemidler
Virkemidler i arealplanleggingen omfatter arealformål, hensynssoner, bestemmelser og retningslinjer. Det er kommunen som må vurdere hvilke virkemidler og kombinasjoner av virkemidler som er best egnet i hver enkelt plansak. Det er viktig å angi tydelig hvilke føringer som gjelder på hvert enkelt areal.
Kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner
Arealformålet LNFR (landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift) er det naturlige arealformålet for karbonrike arealer som kommunen ønsker skal bli liggende ubebygd.
I tillegg kan kommunen bruke hensynssone for å markere at arealformålet er valgt fordi kommunen vil prioritere å ivareta klimahensyn. Arealene bør i så fall markeres med hensynssone for særlige hensyn til naturmiljø, med angivelse av hvilke interesser som skal ivaretas. Kommunen kan da gi retningslinjer til sonen, for eksempel om at det ikke bør gjøres inngrep av hensyn til klimagassutslipp. Ei slik retningslinje vil være grunnlag for avveininger når kommunen fatter vedtak etter sektorlovverk eller som ledd i egen virksomhet.
Det er ikke påkrevd med hensynssone. Innenfor LNFR-områder er det strenge begrensninger på hvilke tiltak som kan gjennomføres, og dette gir et godt grunnlag for å bevare de karbonrike arealene fri for utbygging. Hvis det er aktuelt med landbruksbygg eller andre former for bebyggelse eller anlegg innenfor LNFR-områdene, kan kommunen stille krav til lokalisering, slik at man unngår nedbygging av arealer som er viktige for karbonlagring. Dette kan gjøres gjennom bestemmelse etter plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 1 eller 2.
Reguleringsplan
Reguleringsplaner skal være i tråd med føringer om arealbruken gitt i kommuneplanen. Kommunen kan velge andre virkemidler eller kombinasjoner av virkemidler i en reguleringsplan enn det som er brukt i kommuneplanens arealdel. På dette plannivået har man flere virkemidler og flere mulige kombinasjoner. Et LNFR-område kan deles inn i underformål, som det også går an å kombinere. Kommunen kan også knytte planbestemmelser til hensynssoner som opprettes for å ta vare på miljøverdier, slik at disse blir et sterkere virkemiddel.
Karbonrike arealer i planbeskrivelse
Ved offentlig ettersyn skal planen følges av en planbeskrivelse, som i tillegg til å omtale selve planen også skal beskrive miljøvirkninger. Det er alltid viktig å vurdere hvilke temaer som er relevante og hvilke forhold det er særlig viktig å få belyst. Det gjelder enten planen skal konsekvensutredes eller ikke.
Planbeskrivelsen bør omtale hvilke karbonrike arealer som blir berørt og om mulig anslå nivået på utslipp av klimagasser. Selv om det kan være krevende, så bør planbeskrivelsen si noe om konfliktomfang i forhold til mål og føringer om å opprettholde karbonrike arealer som ubebygde områder. En grunn til at det er krevende, er at det ikke er utviklet kriterier for eksempel på hvor store klimagassutslipp eller hvor store arealbeslag som skal regnes som konfliktfylte.
Utbygging på karbonrike arealer er ett av tre deltemaer som tas opp under klimagassutslipp i Miljødirektoratets veileder M-1941 Konsekvensutredninger for klima og miljø. Veilederen er utarbeidet for planer der det er krav om KU, men råd og metoder kan også benyttes i planbeskrivelsen for andre planer. Omfanget av utredninger skal alltid tilpasses det som er beslutningsrelevant for saken.
Innsigelse og innslagspunkt
Miljøforvaltningens innsigelsespraksis er beskrevet i rundskriv T-2/16 fra Klima- og miljødepartementet. Her omtales hvilke hensyn som vurderes å være av nasjonal eller vesentlig regional interesse på miljøområdet, og som kan gi grunnlag for innsigelse.
Statsforvalteren skal vurdere innsigelse dersom arealplaner åpner for nye torvuttak. Dette hensynet ble innarbeidet i innsigelsesrundskrivet i 2021, i påvente av at regjeringen vurderer nye regler om nedbygging og bruk av myr og annen våtmark. Se under punkt 3.4, Klima.
Kunnskapsgrunnlag og veiledning
Utslipp fra arealbruksendringer
Hvor store utslipp en utbygging genererer, avhenger av hvor mye karbon som er lagret i jorda og hvilke prosesser utbyggingen setter i gang.
Arealer med store karbonlagre
Det finnes ikke ferdige registreringer av karbonrike arealer.
Kommunen kan bruke eksisterende grunnlagsdata om myr og skog til å utarbeide en oversikt over hvor i kommunen det finnes størst arealer med store karbonlagre. For å få mer presis kunnskap, må det gjøres en kartlegging. Kommunen kan eventuelt velge å avgrense dette til pressområder. Et slik grunnlagskart kan presenteres som et temakart, eller det kan være utgangspunkt for en temaplan der formålet er å ivareta viktige karbonrike arealer fri for utbygging.
Utslipp og opptak i egen kommune
Norge rapporterer til EU om tall for opptak og utslipp fra sektoren "skog og annen arealbruk". Miljødirektoratet har tilrettelagt for at du skal kunne finne tallene for din egen kommune.
Beregne klimaeffekten av utbygging
Miljødirektoratet har laget et enkelt regneverktøy for å beregne utslipp fra arealbeslag ved nedbygging. Regneverktøyet finnes i Miljødirektoratets håndbok for konsekvensutredninger av klima- og miljø, i kapittel for utredning av klimagassutslipp.