Kommunen kan legge føringer for hvordan nye inngrep skal utformes, slik at ny utbygging tar hensyn til hovedtrekkene og innholdet i det eksisterende landskapet.

Norge har sluttet seg til den Europeiske landskapskonvensjonen. Etter deres definisjon er landskap et område slik folk oppfatter det, med et særpreg som er resultat av påvirkninger mellom naturlige og menneskelige faktorer.

Her avgrenser vi begrepet landskap til å gjelde områder der naturkvaliteter er viktige for helheten i landskapet.

Når er temaet relevant for arealplan?

Kommunen kan bruke arealplanleggingen aktivt til å ta vare på verdifulle landskapskvaliteter. Landskapshensyn handler både om hvor ny utbygging lokaliseres, og om hvordan den utformes.

Landskap er et tema i de fleste planene som omfatter ny utbygging. I et naturlandskap ønsker man ofte at nye inngrep skal underordne seg hovedlinjer og karaktertrekk i det eksisterende landskapet.

Det er særlig viktig å vurdere påvirkning og hensyn hvis utbyggingen berører landskap med verdifulle kvaliteter, og hvis planene omfatter inngrep som gir betydelige visuelle virkninger. Men også ved mindre utbygginger er det relevant å vurdere tilpasninger og gode visuelle løsninger.

Overordnede føringer

Aktuelle virkemidler og bruk av dem

Virkemidler i arealplanleggingen:

  • arealformål
  • hensynssoner
  • bestemmelser og retningslinjer

Det er kommunen som må vurdere hvilke virkemidler og kombinasjoner av virkemidler som er best egnet i hver enkelt plansak. Kommunen bør foreta konkrete vurderinger i hver enkelt arealplan, og de juridiske kravene for de enkelte arealene bør fremgå klart og entydig.

Kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner

Arealformål

Landskap i arealplan handler mye om hvor nye inngrep bør lokaliseres. Det handler også om utforming og avbøtende tiltak for å tilpasse et inngrep til terrrenget og omgivelsene. Landskap som tema er derfor relevant innenfor alle arealformål.

Hvis kommunen ønsker å bevare et konkret landskap fritt for nye inngrep, bør landskapet inngå i arealformål som setter begrensninger på hvilke tiltak som kan gjennomføres. Utenfor tettbygde strøk er Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR) mest aktuelt, jamfør plan- og bygningsloven § 11-7 nr. 5.

Hensynssoner og retningslinjer

Kommunen kan vise verdifulle landskap som hensynssoner, jamfør plan- og bygningsloven § 11-8 bokstav c. Dette kan kombineres med retningslinjer om å ta hensyn til landskapsverdiene ved mer detaljert planlegging. Hensynssoner kan brukes ved alle arealformål, inkludert bebyggelse og anlegg.

Planbestemmelser

Kommunen kan uavhengig av arealformål vedta generelle bestemmelser for bevaring av landskap, jamfør plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 6. 

Innenfor LNFR-områder er det i utgangspunktet strenge begrensninger på hvilke tiltak som kan gjennomføres. Kommunen kan velge å åpne for spredt bolig-, nærings- og fritidsbebyggelse, jamfør plan- og bygningsloven §11-7 nr. 5b. I disse tilfellene er det viktig at kommunen setter gode kriterier for lokalisering i planbestemmelsene for å ivareta landskapet.

Reguleringsplaner

Arealformål og hensynssoner

Reguleringsplaner skal være i tråd med føringer om arealbruken gitt i kommuneplanen. Kommunen kan velge andre virkemidler i en reguleringsplan enn det som er brukt i kommuneplanens arealdel. På dette plannivået har man flere virkemidler og flere mulige kombinasjoner. Et LNFR-område kan deles inn i underformål, som det også går an å kombinere. Kommunen kan også knytte planbestemmelser til hensynssoner som opprettes for å ta vare på miljøverdier, slik at disse blir et sterkere virkemiddel. 

Underformålene særlige landskapshensyn og seterområder kan brukes til å angi arealbruken i områder som har landskapskvaliteter som skal ivaretas gjennom arealbruken, jamfør plan- og bygningsloven § 12-5 nr. 5. Hensynssone landskap kan videreføres fra kommuneplanen, etter plan- og bygningslovens § 12-6. Bruk av underformål gir en strengere beskyttelse for landskap og kulturlandskap enn bruk av hensynssone. 

Planbestemmelser

Det er aktuelt med planbestemmelser både til arealformål og hensynssoner for å ivareta landskapshensyn.

Kommunen kan stille krav til hvordan bygninger, anlegg og andre arealer skal utformes, slik at utbyggingen tar hensyn til omgivelsene. Se plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 1.

Hensynssoner

Kommunen må vurdere om det er mest hensiktsmessig å velge et egnet arealformål, eller om de ønsker å legge en hensynssone over et arealformål eller på tvers av flere. I reguleringsplaner er det mulig å fastsette juridisk bindende planbestemmelser til hensynssoner. Kommunen kan velge å bare knytte retningslinjer til en hensynssone. Disse kan utformes som retningslinjer om hvordan kommunen ønsker å ivareta landskapskvaliteter for eksempel ved søknad om byggetiltak.

Landskap i planprogram

Kommunen stiller krav om hva som skal være med i planprogrammet. Virkninger på landskapet skal utredes når det er relevant for beslutningen. Omfanget og metoden må konkretiseres så godt som mulig.

Det er store nivåforskjeller i utredninger om dette temaet. Ved mindre utbygginger blir landskapet i nærområdene viktig. Større inngrep er som regel vanskelige å innpasse i et landskap, og de kan endre landskapets karakter over et stort område. Influensområdet i slike saker blir derfor betydelig.

Det er relevant å be om at utbygger presenterer visualiseringer som en del av beslutningsgrunnlaget. Dette er særlig viktig i saker med et antatt betydelig konfliktnivå.

Eksempler på krav til utredning i planprogram:

  • Landskapsområder i tiltakets influensområde skal beskrives. Det skal utarbeides enkle visualiseringer som viser hvordan utbyggingsområdet vil se ut fra kommunesenteret, samt fra toppen av Åsenkollen. Det siste visualiseringspunktet er valgt fordi man har innsyn til hele feltet derfra.
  • Det skal gis en landskapsfaglig vurdering av hvordan utbyggingen påvirker kvaliteter og opplevelsesverdi i landskapet i influensområdene. Planen skal beskrive tilpasninger og avbøtende tiltak, for eksempel gjøre rede for hvordan eksisterende vegetasjon vil bli ivaretatt i forbindelse med utbyggingen.

Innsigelse og innslagspunkt

Miljøforvaltningens innsigelsespraksis er beskrevet i et rundskriv fra Klima- og miljødepartementet. Det omtaler hvilke hensyn som er av nasjonal eller vesentlig regional interesse på miljøområdet, og som kan gi grunnlag for innsigelse.

Fylkesmannen kan fremme innsigelse hvis et planforslag kommer i konflikt med landskap av nasjonal eller vesentlig regional miljøinteresse. Dette omfatter områder som blir vurdert som sjeldne, unike eller særlig verdifulle på andre måter, for eksempel ut fra opplevelseskvaliteter. Verdensarvområder og kartlagte helhetlige kulturlandskap er inkludert, men vurderingen kan også skje i tilknytning til den aktuelle saken.

Ordlyden finner du i punkt 3.9 i rundskrivet, tema Kulturhistoriske verdier og naturmangfoldverdier knyttet til landskap.

Fylkeskommunen har anledning til å fremme innsigelse ut fra kulturminne-, kulturmiljø- og landskapshensyn.

Kunnskapsgrunnlag og veiledning

Kunnskap om verdifulle landskapsomåder og lokaliteter

Veiledere om landskapsanalyse i planlegging

Miljødirektoratet og Riksantikvaren har gitt ut en veileder om landskapsanalyse til bruk i kommuneplanens arealdel. Metoden bygger på at man deler inn arealet i landskapsområder, beskriver områdene, fastsetter landskapskarakter og gir områdene verdi. Den samme tilnærmingen brukes i en veileder for vurdering av landskapsvirkninger ved utbygging av vindkraftverk, utgitt av NVE (Norges vassdrags- og energidirektorat), Riksantikvaren og Miljødirektoratet. 

Veiledere

Begge veilederne kan tilpasses andre bruksområder enn det de primært er laget for. De kan brukes på ulike geografiske inndelinger og på ulikt detaljnivå, og i både konsekvensutredninger og arealplanlegging. Vindkraftveilederen kan tilpasses og brukes på forskjellige typer utbygging. Arbeidet bør gjennomføres av folk med landskapsfaglig kompetanse.

Utdypende informasjon – landskapskonvensjonen

Landskapskonvensjonen gir ingen direkte føringer for kommunene. Det kommunene må forholde seg til, er de føringene som gis gjennom nasjonalt lovverk og politikk. Men kommunene kan merke seg den demokratiske innretningen i konvensjonsteksten.

Se samleside om konvensjonen med brosjyrer og lenker:

Brosjyren om hverdagslandskap kan gi ideer til hvordan kommunen kan arbeide med landskapet i sine nære omgivelser.

Den europeiske landskapskonvensjonen framhever betydningen av landskapet som leveområde for mennesker og som tema for demokratisk debatt. Den legger vekt på folks rett til å definere hva som er viktig i landskapet omkring dem, og til å delta i arbeidet med å forme og utvikle landskapet rundt seg.

Landene som har undertegnet konvensjonen, må ha et lovverk og en politikk som ivaretar landskap. De må også utvikle kunnskapsgrunnlaget for landskapsforvaltning og ha systemer for demokratisk medvirkning.

Da Norge undertegnet konvensjonen i 2001, ble det vurdert at vi hadde gode nok lovverk, først og fremst gjennom formålsbestemmelsen og reglene om medvirkning i plan- og bygningsloven.

Senere fikk vi også naturmangfoldloven, som vektlegger landskap som en del av naturmangfoldet. Disse to lovene er de mest sentrale for å ivareta landskapet i arealplanleggingen.