Klima

Norge har kuttet klimagassutslippene med under fem prosent siden 1990, og det vil være behov for å styrke klimapolitikken betydelig for å redusere utslippene fremover og få til omstilling i tråd med mål om å bli et lavutslippssamfunn innen 2050.  

Vi har levert flere analyser som bidrar til et bedre kunnskapsgrunnlag for gode og effektive beslutningsprosesser for å nå klimamålene. Rapporten Klimatiltak i Norge mot 2030, som ble publisert i juni, gir et oppdatert kunnskapsgrunnlag om utslippsreduksjonspotensial ved ulike tiltak. I tillegg går rapporten lenger i å beskrive barrierer og mulige virkemidler enn tidligere analyser.  

Våre analyser peker blant annet på følgende:  

• Kommunene er viktige aktører i klimaarbeidet. Det er imidlertid stor grad av frivillighet i kommunenes klimaarbeid. Med begrensede ressurser og få krav på klimaområdet, har mange kommuner i liten grad utnyttet potensialet de har for å redusere klimagassutslipp og bidra til oppfyllelse av Norges klimamål.  
• Innenfor transportsektoren er det behov for økt fokus på å unngå transport eller flytte den til mer energieffektive og klimavennlige former. Vi anbefaler at transportplanleggingen og nasjonal transportplan brukes til å legge til rette for nødvendig omstilling av transportsektoren.
• Biodrivstoffbruken bør vris mot A-råstoff. 
• Redusert utslipp fra arealbruksendringer vil være særlig viktig for å oppnå klimamål for arealbrukssektoren i 2030. 
• Styrkingen i EUs reguleringer i klimapakken vil bare i begrenset grad gi drahjelp til norske utslippsreduksjoner i perioden fram mot 2030. 

Rapporten Et 2035-bidrag som sikrer omstilling nasjonalt bygger videre på dette kunnskapsgrunnlaget. Her vurderes utslippsreduksjonspotensialet fram mot 2035. I tillegg inkluderer rapporten Miljødirektoratets analyser og vurderinger knyttet til hva Norges neste klimamål som skal meldes inn til FN bør være.

Vårt kunnskapsgrunnlag har bidratt til å sette disse temaene på agendaen i samfunnsdebatten, og vi ser at de blir referert til som kunnskapsunderlag for andre. 

Vi ser noen utfordringer framover. For å få til nødvendige utslippsreduksjoner, er det behov for at det jobbes med mange virkemidler i parallell. Vi har tidligere omtalt EUs grønne giv som en tsunami av regelverk og trukket fram at det er viktig at forvaltningen har ressurser til å sikre gode, demokratiske prosesser ved implementeringen. Vi vil møte tilsvarende utfordringer når den nasjonale klimapolitikken styrkes ytterligere: det vil bli et stort behov for utredninger som tar politiske planer videre til implementering og utrulling. CCS er et eksempel på et tiltak som krever mye nytt regelverk.

Det er vesentlig med samarbeid på tvers av fagetater for å få på plass et godt kunnskapsgrunnlag for klimapolitikken. Etatssamarbeidet har bidratt til dette. Det er imidlertid behov for at alle relevante fagetater har nok ressurser til å prioritere klima.  

Oppsummering

Vi leverer godt kunnskapsgrunnlag som underlag for gode og effektive beslutningsprosesser for å oppfylle klimamålene, men det er stort behov for å ytterligere styrke klimapolitikken og utløse kutt i norske utslipp framover.  

Styringsparametere under prioritering 19:

• 19.1 Regjeringen har et bedre kunnskapsgrunnlag for klimamål for 2030 og 2035
• 19.2 Det faglige grunnlaget for hvordan transportplanlegging/NTP kan legge til rette for utslippskutt og bidra til en omstilling til lavutslippssamfunnet er styrket
• 19.3 Det faglige grunnlaget for kutt i utslipp og økt opptak i skog- og arealbrukssektoren er styrket
• 19.4 Et oppdatert og forsterket faglig grunnlag for å følge opp regjeringens klimastatus og -plan
• 19.5 Kunnskapsgrunnlag om tolkning av CCS-regelverk og praktiseringen av dette, samt insentiver for CO2-håndteringsaktiviteter

CCS fra engelsk "Carbon capture and storage" står for CO2-håndtering Karbonfangst og -lagring, også omtalt som CO₂-håndtering, er et tiltak for å skille ut karbondioksid (CO₂) fra en gasstrøm med etterfølgende oppbevaring av karbondioksidet på en permanent måte. Hensikten er å motvirke uønskede klimaendringer ved å redusere utslippet av karbondioksid til atmosfæren. Karbonlagring kan også skje naturlig via Jordens karbonkretsløp.

Det vil være behov for betydelig styrking av klimapolitikken de neste årene. Utslippsutviklingen påvirkes av mange virkemidler, der samspillet mellom disse er avgjørende for å oppnå tilstrekkelige reduksjoner. Vi har jobbet videre med å koble effekter av virkemidler tettere til tiltaksvurderinger. I Klimatiltak i Norge mot 2030 er det gjennomført en systematisk, kvalitativ gjennomgang av barrierer som må overkommes for å utløse ulike tiltak og virkemidler som kan bygge ned disse. Analysen omfatter alle sektorer. 

I konsekvensutredninger for omsetningskrav for veitransport, luftfart og skipsfart, har vi særlig vurdert nasjonale virkemidler opp mot det som kommer fra EU. I forbindelse med Klimatiltak i Norge fram mot 2030 har vi også overordnet vurdert effekten av felleseuropeiske virkemidler, og vi ser at effekten av disse kommer mest etter 2030. 

I 2023 var det høy aktivitet på oppdrag om omsetningskrav for biodrivstoff, og vi har bidratt i andre etaters lav- og nullutslippsutredninger i transportsektoren. Vi har også jobbet med virkemiddelvurderinger innenfor skog og arealbruk, med fokus på virkemidler som kan redusere utslipp fra omdisponering av arealer. Vi har utredet forbud mot bruk av fossile brensler til energiformål i industrien, og vi har laget analyser som har bidratt til økt kunnskap og oppmerksomhet om potensialet for CCS i Norge.

Vår evaluering av effekten av støtteordningen Klimasats viser at denne har gitt betydelige utslippskutt og bidratt til omstilling på mange ulike områder som kommunene påvirker. I samarbeid med KDD styrker vi veiledning på klimaområdet rettet mot kommunene. 

Etatssamarbeidet på klima gir oss en viktig ramme for å dele informasjon og jobbe videre med forsterket kunnskapsgrunnlag for ny klimapolitikk. Det er stort behov for å holde informasjonen oppdatert framover i lys av behovet for ytterligere utslippskutt for å nå klimamålene. På grunn av en krevende ressurssituasjon, både hos oss og en del av etatene, får vi ikke fullt ut utnyttet potensialet som ligger i dialog og kunnskapsdeling. Videre ser vi at utviklingen med flere felles utredningsoppdrag med relevante etater gir bedre underlag for beslutninger. 

Det er stor etterspørsel etter metoder for å tallfeste effekten av ulike virkemidler. Vi har ledet sekretariatet for utvalget Teknisk beregningsutvalg for klima (TBU klima). Utvalget leverte på slutten av 2023 sin sluttrapport med anbefalinger om utvikling av metoder for virkemiddelvurderinger. Forvaltningen skal deretter vurdere anbefalingene og integrere relevante elementer i sitt arbeid. Miljødirektoratets virkemiddelvurderinger tar som hovedregel utgangspunkt i kunnskap om utslippskildene og barrierer for gjennomføring av utslippskutt. Denne tilnærmingen supplerer makrotilnærminger som ofte er for overordnede til å fange opp detaljene i de ulike sektorene.  

Oppsummering

Vi har levert og leverer ganske god oversikt over virkemidler på tvers av sektorer som bidrar til grønn omstilling, reduserte klimagassutslipp og økt opptak i tråd med klimamålene, og samspillet mellom disse. Men det er behov for at alle etater på sine områder bidrar med oppdaterte data og kunnskap om barrierer og virkemidler.

Styringsparametere under prioritering 20:

• 20.1 Bedre kunnskap om lokale, nasjonale og felleseuropeiske virkemidler og samspillet mellom dem, herunder systematisert kunnskap om effekter og hvordan virkemidler bidrar til at klimamålene nås
• 20.2 Videreføre og forsterke samarbeid med relevante etater og støtte til andre sektormyndigheters ivaretakelse av sitt sektoransvar for å nå klimamål
• 20.3 Kunnskapsgrunnlag for CCS 

Arbeidet med Meld. St. 26 (2022–2023) "Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn" har bidratt til god samordning på tvers av sektorer, økt kunnskapen hos sentrale sektormyndigheter og utviklet ny politikk på tvers av samfunnsområder og på en rekke sektorområder. I dette arbeidet har vi fremskaffet kunnskap og gitt en rekke faglige råd til KLD. Vi har blant annet kartlagt hvordan organisering og innretting av nasjonalt klimatilpasningsarbeid i andre sammenlignbare land er, og vi har gitt råd til hvordan et nytt nasjonalt styringssystem for klimatilpasningspolitikken kan innrettes.

Arbeidet med å innhente ny kunnskap for å følge opp den nye stortingsmeldingen er påbegynt. Blant annet kartlegger vi hvordan havnivåforvaltningen i andre land er innrettet og hvordan vi i større grad kan ta i bruk naturbaserte løsninger. Vi bidrar til samordnet innsats ved å ha et utstrakt samarbeid med og involvering av direktorater og andre aktører i det nasjonale klimatilpasningsarbeidet, blant annet gjennom direktoratsgruppa for klimatilpasning og i arbeidet med ny nasjonal sårbarhetsanalyse.

For å sikre en god og effektiv oppfølging av den nye stortingsmeldingen er det likevel behov for styrket samarbeid mellom ulike sektormyndigheter, blant annet gjennom direktoratsgruppa for klimatilpasning. God koordinering og forankring, tilstrekkelig med ressurser og tydelige mandater er avgjørende for å få dette til.  

Kunnskapsgrunnlaget om pågående og fremtidige effekter av klimaendringer på marine økosystemer er styrket gjennom modellerte framtidsscenarioer for hav og kyst, som underlag for det faglige grunnlaget for havforvaltningsplanene. I tillegg har klassifisering av økologisk tilstand for havområdene bidratt til at vi i større grad kan se mulige effekter på havklima og nøkkelarter gitt ulike utslippscenarioer.

Oppsummering

Samordningen av innsats på tvers av sektorer for å sikre at Norge er forberedt på konsekvensene av klimaendringer er relativt velfungerende. Men det er behov for ytterligere forbedring av samordning og systematikk, større innsats og treffsikre tiltak på alle forvaltningsnivå og alle sektorer for å nå ambisjonen i denne prioriteringen.

Styringsparametere under prioritering 21:

• 21.1 Styrket rammeverk for styring og samordning av det nasjonale klimatilpasningsarbeidet og rutiner for oppfølging er etablert
• 21.2 System for måling, rapportering og evaluering av klimatilpasningsarbeidet sikrer læring, bedre prosesser og bedre måloppnåelse
• 21.3 Et oppdatert og forsterket faglig grunnlag i etterkant av ny stortingsmelding for å følge opp regjeringens politikk
• 21.4 Kunnskapsgrunnlaget om pågående og fremtidige effekter av klimaendringer på marine økosystemer er styrket

EUs klimapakke Klar for 55 omfatter mange reguleringer i et stort spenn av sektorer, og har blitt utarbeidet og vedtatt i EU på kort tid. Vi følger med på hvilke forordninger og underforordninger som kommer og vurderer hvordan disse kan implementeres i Norge.

Det er krevende å forberede forvaltning av kvotesystemet for maritim sektor. Vi har lagt ned omfattende innsats i arbeid med klimakvoteloven og klimakvoteforskriften i 2023. Detaljene i regelverket og de tekniske løsningene har parallelt vært under utarbeidelse fra EU, og tidsløpet er svært stramt. Det er fortsatt stort behov for å styrke ressursene for å kunne bygge opp forvaltning av skipsfart som en ny kvotepliktig sektor.

Det er stor aktivitet i EUs arbeidsgrupper for å forberede implementering av endringer i kvoteregleverket, og vi deltar i den grad det er mulig med begrensede ressurser.  

Vi har fulgt utviklingen i EU på de relevante regelverkene på fornybare drivstoff i fornybardirektivet, og ser at det vil bli behov for klargjøring av roller i Norge både på veiledning og implementering i norsk regelverk framover. Her vil også utformingen av nye krav i EU påvirke hvordan norske reguleringer av biodrivstoff innrettes framover.

Mot slutten av 2023 ble vi orientert om at et nytt kvotesystem for transport, bygg mv., ETS2, også skal implementeres i Norge. Dette er et område vi har meddelt KLD om at vi har nedprioritert å følge gjennom året som følge av ressursutfordringer. Vår vurdering er at det vil bli krevende å implementere dette systemet i henhold til tidsplan i årene framover i lys av ressursutfordringer og at det tar tid å rigge et godt norsk system.

Når det gjelder nytt regelverk for EUs karbongrensejusteringsmekanisme CBAM, som Norge kan berøres av, er EØS-relevans og plassering av forvaltningsansvar ikke avklart. Miljødirektoratet har som følge av ressursutfordringer ikke fulgt utviklingen av CBAM. Dette vil ha betydelige ressurskonsekvenser hvis vi skal forvalte videre, og vi ligger langt unna å ha arbeidsverktøy og systemer på plass for å håndtere dette. Inntil Norges posisjon, EØS-relevans og ansvarlig myndighet er avklart på ulike andre relevante reguleringer under klar for 55-pakken, er det imidlertid krevende å forberede og sikre effektiv gjennomføring.

Oppsummering

Vi følger, forbereder og bidrar til å sikre effektiv gjennomføring av relevante deler av Klar for 55–pakken, men det er omfattende, utfordrende og krever betydelige økte ressurser.

Styringsparametere under prioritering 22:

• 22.1 Forberede effektiv gjennomføring og forvaltning av kvotesystem for maritim sektor
• 22.2 Virkemidler som utredes sees i sammenheng med felleseuropeiske reguleringer
• 22.3 Reguleringer på fornybare drivstoff er godt kjent for berørte aktører i Norge

Fra statsforvalternes rapportering og vår kjennskap til arbeidet i kommunene, vurderer vi at utviklingen over tid er positiv, blant annet knyttet til kommunenes integrering av klima i planarbeid og statsforvalternes systematiske oppfølging av kommunene. Gjennom aktiv

veiledning, deling av erfaringer fra kommuner og forvaltning av Klimasats og tilskuddsordning på klimatilpasning, har vi bidratt til økt kunnskap i kommuner, fylkeskommuner og hos statsforvalteren.

Det er fortsatt en del kommuner som ikke benytter seg av klimagassregnskap for kommuner, mens andre erfarer dette som et nyttig verktøy og etterlyser enda bedre og mer detaljert underlag for å fange opp utviklingen.  

Statsforvalterne trekker frem at selv om utviklingen går i positiv retning, og det er fokus på klima i kommunene, går arbeidet med å redusere utslippene og omstille Norge til et lavutslippssamfunn ikke raskt nok.

Oppsummering

Kommunene har i større grad tatt hensyn til viktige klimainteresser i sin forvaltning, men det er fortsatt et stort potensial og behov for forsterket virkemiddelbruk for at kommunene i enda større grad skal ta hensyn til klimagassreduksjon og klimatilpasning i kommunene. 

Styringsparametere under prioritering 23:

• 23.1 Kommunene har oversikt over klimagassutslippene i sin kommune og god kunnskap om mulige klimagassreduksjoner, og bruker dette i omstillingen til lavutslippssamfunn
• 23.2 Kommunene har fått tilrettelagt og formidlet kunnskap, og økt sin forståelse av hvilke konsekvenser klimaendringene vil ha. Kommunene tar hensyn til dette i sin forvaltning

Klimakvoteregelverket

Arbeidsmengden knyttet til forvaltning av klimakvoteregelverket har økt betydelig fra fase 3 (2013-2020) til fase 4 (2021-2030) i kvotesystemet, og øker nå ytterligere som følge av at EU, som en del av Klar for 55-pakken, har vedtatt omfattende endringer i klimakvotedirektivet. EU øker ambisjonsnivået og inkluderer skipsfart fra 2024 og endrer eksisterende regelverk for stasjonær industri og luftfart. I tillegg oppretter EU et separat kvotesystem for bygninger, veitransport og andre sektorer (ETS2). Klimakvoteområdet er særlig berørt av regelverk under EUs grønne giv (og klimapakken). Vi har de siste årene blitt flere ansatte for å kunne følge opp store endringer i EUs kvotesystem (ETS).

Basert på utviklingen av kvoteområdet vurderer vi at det vil være behov for å styrke ressursene ytterligere framover for å sikre tilfredsstillende gjennomføring og forvaltning av regelverket. Det vil bli særlig krevende å håndtere den fastsatte endringen om å inkludere skipsfart som ny sektor fra 1. januar 2024. Her er det mange aktører siden Norge er en stor skipsfartsnasjon. Samtidig skal vi følge opp endringer i eksisterende regelverk, og vi skal behandle søknader fra industrivirksomhetene om tildeling av gratiskvoter for perioden 2026-2030. Dette vil kreve mye ressurser de nærmeste årene. 

Biodrivstoff og fornybare drivstoff

Det er mistanker om økende grad av bedrageri med biodrivstoff i Europa gjennom feilmerking av rester og avfall. Dette omfatter særlig råstoff som brukt frityrolje og dyrefett, som er mye brukt i Norge. Både ISCC, myndigheter i europeiske land og EU-kommisjonen har igangsatt undersøkelser. Vi vil følge utviklingen tett sammen med kollegaer i EU-land, ISCC og andre relevante aktører. Vi har i år vurdert økt tilsyn og laget en arbeidsplan for tilsyn de neste tre årene og vil framover ha tettere oppfølging av den årlige rapporteringen til Miljødirektoratet. Ettersom bruken av biodrivstoff i Norge er stor og foreslått økt kraftig gjennom opptrapping av omsetningskravene, ønsker vi at departementet er særlig oppmerksomt på utfordringen.

Norge har ikke iverksatt det reviderte fornybardirektivet fra 2018 som inneholder viktig bærekraftsregelverk for biodrivstoff og fornybart drivstoff. Manglende harmonisering av regelverket med resten av Europa krever ekstra ressurser fra oss og andre aktører for å håndtere denne utfordringen. Dersom direktivet ikke implementeres, eller alternativt det norske regelverket ikke tilpasses til å bli likelydende direktivet, risikerer man også at biodrivstoff – og etter hvert fornybare drivstoff på det norske markedet har dårligere bærekraftsegenskaper enn i EU.

ISCC sertifiseringsordningen "International Sustainability and Carbon Certification system"; ISCC System – Solutions for sustainable and deforestation free supply chains (iscc-system.org)