Vurdering av framtidsutsikter

Vi skal omstille Norge til å bli et lavutslippssamfunn, ivareta økosystemene og redusere tap av naturmangfold, stanse plastforurensning og spredning av miljøgifter og utvikle en mer sirkulær økonomi. Rollen vår som kunnskapsleverandør, myndighetsutøver og rådgiver er viktig på veien dit.

Stor og krevende samfunnsomstilling frem mot 2050

Målet om å kutte klimagassutslippene med 50–55 prosent innen 2030 og 90-95 prosent innen 2050 innebærer en enorm samfunnsomstilling. Det er svært kort tid og betydelig avstand til måloppnåelse. Samtidig skal vi følge opp den nye naturavtalens ambisiøse mål for å hindre tap av natur, og sikre en ressurseffektiv og sirkulær økonomi. Det er behov for gjennomgående samfunnsendringer for å få dette til, og utfordringene må løses i sammenheng. Det er betydelig usikkerhet knyttet til om samfunnet vil være beredt til den store omstillingen som trengs for å komme dit.

Globalt ser vi utviklingstrekk som både gir grunn til optimisme og til bekymring. De siste årene er det blitt enighet om ambisiøse globale avtaler innen klima og natur, og samtidig har EU vært kraftfull pådriver for ny klima- og miljøpolitikk. Her hjemme ser vi også økende engasjement og interesse for klima- og miljøspørsmål hos både næringsliv, kommuner og befolkning generelt. På den annen side er det økt geopolitisk uro i verden med krig og konflikt. I flere land er det økt polarisering og folkelig motstand mot klima- og miljøtiltak. Det er uklart hvilken betydning den geopolitiske situasjonen vil ha for landenes klima- og miljøpolitikk i årene som kommer. Både valg av ny president i USA og EU-valget i 2024 kan gi endringer i den offensive klima- og miljøpolitikken som har vært ført de siste årene.

På lengre sikt er det også grunn til å tro at alvorlige konsekvenser av klimaendringer og tapt naturmangfold vil utgjøre en stadig større risiko for samfunnet. Vi ser at oppmerksomhet om naturrisiko og klimarisiko øker hos myndigheter, bedrifter og andre. I årene som kommer vil det trolig bli mer ekstremvær og dermed et økt behov for å tilpasse oss til klimaendringene. Ekstremvær rammer hardt i hele verden. I Norge har uværet "Hans" i 2023 vært et klart eksempel på at klimaendringenes realitet blir stadig mer konkrete og følbare for mange sektorer og samfunnsområder. 

Økte oppgaver til oss, men stramt med ressurser

På kortere sikt er budsjettsituasjonen en sentral utfordring for oss. Vi skal i årene som kommer sette stadig flere klima- og miljøpolitiske virkemidler ut i livet. Det er samtidig ikke utsikter til økte offentlige budsjetter. Et svært stramt lønnsbudsjett gjør at vi er færre ansatte til å utføre den økende mengden oppgaver. Det er først og fremst positivt med nye og viktige oppgaver som gir gevinst for miljøet. Samtidig er vi svært bekymret for vår evne til å håndtere vesentlig økt oppgavemengde fremover uten tilsvarende økning i ressurser. Vi ser at noen oppgaver må falle bort for å kunne håndtere nye og høyt prioriterte oppgaver. Nå og i tiden fremover må vi prioritere oppgavene på klima- og miljøområdet tydeligere og sammen med departementet avklare hvilke oppgaver som skal prioriteres og ikke prioriteres.

Hele offentlig sektor har krav på seg om å effektivisere driften, og digitaliserte løsninger og bruk av kunstig intelligens gir mulighet for at vi kan løse flere oppgaver med færre ressurser. Den raske teknologiutviklingen gir muligheter for å ta ny teknologi i bruk på en måte som kan effektivisere oppgaveløsingen. Vi kan utvikle gode arbeidsprosesser med digital støtte, og frigjøre ressurser i organisasjonen til høyt prioriterte oppgaver. Samtidig gir teknologiutviklingen noen utfordringer som vi må være oppmerksomme på, blant annet behov for flere ansatte som kan jobbe med teknologi og som bidrar til at vi er i tråd med krav til personvern og informasjonssikkerhet. Ny teknologi, og særlig KI, vil kunne utfordre måten vi løser oppgavene våre på, og vi må ha god nok kompetanse til å vite hvor det er lurt å utnytte KI, og hvor det ikke er det. Økende bruk av KI øker også risikoen for desinformasjon og manglende etterprøvbarhet. Vi forvalter mange ulike systemer og har i liten grad potensial for stordriftsfordeler på IT-løsninger på grunn av svært stor spennvidde i de ulike miljøfaglige oppgavene våre. Vi antar at digitaliseringstakten vår vil forbli høy og at utgiftene til drift og vedlikehold av dette vil øke. 

Stramme budsjettrammer og økte teknologiske muligheter tilsier at vår egen evne til å utvikle organisasjonen blir enda viktigere fremover. Vi må hele tiden evne å tilpasse oss endrede oppgaver og justere måten vi jobber på. Vi ser et stramt arbeidsmarked preget av høy konkurranse, og det blir avgjørende å tiltrekke og beholde kompetente folk. Vi må fortsette å være en attraktiv arbeidsgiver, og være enda flinkere til å tilby kompetanseutvikling og motivere til endring i arbeidsoppgaver for å håndtere forandringer i oppgaveporteføljen som trolig vil fortsette å tvinge seg frem.

EUs grønne giv – historisk omfattende reform som gir betydelig økte oppgaver særlig på klima

EUs grønne giv vil fortsette å prege norsk klima- og miljøpolitikk i årene fremover. Så og si alt av miljøregelverk fornyes, forsterkes og forbedres for å sikre at EU når sine klima- og miljømål og nesten alt skal gjennomføres i Norge. EUs grønne giv vil gi betydelig miljøforbedringer og kreve omfattende regelverksutvikling og innsats fra oss i årene som kommer. Samtidig vil det være behov for å utvikle og supplere med nasjonale tiltak og virkemidler.

Særlig klimapolitikken er i betydelig utvikling, og vi kommer til å måtte forvalte nye og forsterkede virkemidler for å utløse utslippskutt. EUs klimapakke (Klar for 55) vil kreve stor innsats for å følge opp nye virkemidler, blant annet å forvalte utvidet kvotesystem som inkluderer skipsfart og følge opp et nytt eget kvotesystem for bygg og veitransport. Innføring av EUs karbongrensemekanisme (CBAM) vil, uansett hvordan det plasseres i Norge, medføre økte oppgaver til oss. Noe av "Klar for 55"- reglene vil måtte forvaltes av andre etater, blant annet kravene til ladeinfrastruktur og drivstoff, men vil likevel også involvere oss. Omstillingen for å redusere utslipp og øke opptak berører alle sektorer, og vi har en stadig viktigere oppgave i å følge opp helheten i klimapolitikken i samarbeid med andre sektorer. Samtidig som nye virkemidler faller på plass og skal forvaltes, vil det være et vedvarende behov for betydelig innsats fra oss i arbeidet med videreutvikling av et dekkende og helhetlig kunnskapsgrunnlag for videre utvikling av tiltak og virkemidler mot lavutslippssamfunnet.

EUs grønne giv vil også gi mindre forurensning og mer sirkulær økonomi 

EUs grønne giv driver også frem nye, endrede og økte oppgaver på forurensningsområdet. Vi får et helt nytt regelverk for sirkulær økonomi og økodesign av produkter som vil vesentlig forbedre forutsetningene for bærekraftige produkter, mer bruk av sekundære råvarer, produkter med lenger levetid som er mer reparerbare og lettere å gjenvinne. Det er mange underliggende rettsakter som skal fastsettes for flere ulike produktgrupper i årene framover. Igjen – store miljøforbedringer, men også økte oppgaver til oss.

EU har også fastsatt revidert industriutslippsdirektiv (IED) med skjerpende miljøkrav og inkludering av flere bransjer, som vil gi behov for økt innsats fra oss i regulering av industri i årene som kommer. Vi ser også at revidert avløpsdirektiv fra EU vil gi behov for økt innsats fordi Norge henger etter med hensyn til avløpsforurensing, og revidert direktiv gir strenge krav som må følges opp i Norge. Det er også behov for å redusere eutrofi fremover, blant annet forsterket innsats for å redusere avrenning fra jordbruket hvor landbruksmyndighetene har et hovedansvar, men hvor vi også har en viktig bidragsrolle.

Innsatsen for å bekjempe farlige stoffer vil også stå sentralt fremover, og må skje gjennom fortsatt strenge utslippskrav og tydelige regelverk. En forutsetning for å lykkes er et bredt internasjonalt samarbeid i EU og globalt, som i økende grad rettes mot grupper av stoffer framfor enkeltstoffer. Arbeidet med å følge opp ny global plastavtale er viktig, og vi ser fram til etableringen av det nye globale kunnskapspanelet for kjemikalier, avfall og forurensning. Spredningen av plast medfører ofte en miljøskade i seg selv, men fører trolig også til stor spredning av farlige stoffer, selv om kunnskapshullene her er store.

Vi ser at mye av det kommende regelverket fra EU har økte krav til omfang og frekvensen av tilsyn. Det kan både være til hinder for den risikobaserte tilnærmingen vi baserer vårt tilsyn på, og kan potensielt fullstendig sprenge rammene for hva vi har av kapasitet til å føre tilsyn.

Sett under ett gir EUs grønne giv betydelig økte oppgaver i Miljødirektoratet ettersom nye virkemidler skal gjennomføres i norsk regelverk og deretter forvaltes i Norge, og per nå har vi for årene som kommer et betydelig udekket ressursbehov på disse oppgavene.

Ny global naturavtale og behov for å redusere nedbygging av natur

Naturmangfold er det største området vårt i antall årsverk, og også på naturområdet opplever vi økte ambisjoner og oppgavemengde. Verden har gjennom den nye globale naturavtalen forhandlet frem ambisiøse globale mål for natur som skal sikre en snuoperasjon når det gjelder naturtap og sette verden på rett spor for å løse naturkrisen. Naturmangfold faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Dette innebærer at vi i mindre grad er bundet av EUs regelverk på naturmangfold (som også er i utvikling som del av EUs grønne giv). Vi ser likevel at regelverkene i EU i stadig større grad er knyttet sammen og henviser til hverandre, slik at vi også på dette området i økende grad er nødt til å følge godt med på regelverksutviklingen i EU.

I 2024 skal regjeringen legge frem en stortingsmelding om en ny nasjonal handlingsplan for natur, og dette vil kunne innebære både ny politikk og nye oppgaver for oss, samt behov for nytt kunnskapsgrunnlag. Det er utsikter til økte oppgaver både innen vern og restaurering av natur, samtidig som vi også kontinuerlig søker å utvikle oss i retning av mer økosystembasert forvaltning ved å vri fokus fra enkeltarter og -områder til mer helhetlig blikk på sammenhengene i naturen for å ta vare på økosystemtjenestene og den mest truede naturen og hindre irreversibel skade på naturen. Det medfører en gradvis dreining av kunnskapsinnhenting og utforming av virkemidler og forsterket behov for tverrsektoriell innsats. Å få på plass helhetlige forvaltningsplaner med menyer av tiltak også for de terrestriske økosystemene, slik vi har for vann og hav, blir viktig for å tilrettelegge for helhetlig tverrsektoriell innsats for bedre ivaretagelse av økosystemene.  

De nye målene i naturavtalen om 30 prosent vern forsterker behovet for supplerende vern i Norge for å få et mer representativt vern, og især behov for å øke marint vern. Gjenstående arbeid med å opprette verneområder på land bør rettes inn mot å sikre et nettverk av områder som er representative og robuste mot effekter av klimaendringer. Det er et utviklingsbehov for å se vern av områder i sammenheng med andre arealvirkemidler, særlig når det gjelder arbeidet med trua natur. Verneområdene er også en viktig ressurs for friluftsliv og naturbasert reiseliv.

Vi er inne i FNs tiår for naturrestaurering. Naturavtalens mål om 30 prosent restaurering av forringet natur, og EUs politikk for naturrestaurering, synliggjør en intensjon og en ambisjon internasjonalt for restaurering av natur som et viktig virkemiddel i areal-, naturmangfold- og klimapolitikk. Naturrestaurering er en tung trend som også vil påvirke norsk miljøforvaltning og virkemiddelbruk. Det er behov for økt innsats og forsterkede virkemidler dersom målene skal nås.

Situasjonen for villreinen er bekymringsfull med sykdom, stadig reduserte leveområder og økte forstyrrelser. Den viktigste forutsetningen for å kunne ta vare på villreinen, er å sikre leveområder av tilstrekkelig størrelse og kvalitet. Vi er også bekymret for økende trussel fra fremmede arter, og fremover vil blant annet arbeidet for å hindre spredning av pukkellaks og havnespy i Norge bli viktig.

Vi opplever at oppmerksomheten om nedbygging av norsk natur øker. Samtidig er befolkningskonsentrasjonene økende, og tilgangen på natur- og rekreasjonsområder blir færre og kvaliteten forringes. Kommunene forvalter 83 prosent av landets arealer gjennom plan- og bygningsloven. Hvordan dette ansvaret forvaltes er helt avgjørende for mulighetene til å nå flere av miljømålene – både innenfor natur, klima, forurensning og friluftsliv. Det er behov for å bygge ned mindre natur og husholdere smartere med arealene våre fremover, og kommunene er avgjørende for å få dette til. Kommunene har stor frihet og ansvar i arealpolitikken, og vi mener det er behov for sterkere politiske signaler i arealpolitikken dersom det skal være mulig å nå klima- og naturmålene.

Vi må fremover øke innsatsen for å bidra til at kommunene i større grad er kjent med og selv ivaretar klima- og miljøhensyn gjennom sin arealplanlegging. Vi har i dag for lite heldekkende god kunnskap om omfang, utredelse og tilstand for økosystemene, og for liten kunnskap om hva som går tapt. Utvikling av heldekkende kart over økosystemene og et naturregnskap vil bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget i arealpolitikken. Det er behov for å utvikle et godt naturregnskap som også synliggjør kostnadene ved å forbruke natur. Vi har satt fullt trøkk på dette arbeidet, og i 2023 lagde vi et førstegenerasjons naturregnskap. Arbeidet med å utvikle et naturregnskap for Norge er krevende og vil måtte pågå i mange år fremover. Vi må klare å få til et naturregnskap som gir forvaltningsnytte både nasjonalt og helt ned til lokalt nivå, og som tilfredsstiller kommende internasjonale rapporteringsforpliktelser om dette.

Samfunnsomstilling som ivaretar både klima og natur

I tillegg til økt oppmerksomhet om nedbygging, opplever vi også økt bevissthet i samfunnet om at verden må løse en klimakrise og en naturkrise samtidig. Vi må i større grad ta hensyn til sammenhengene mellom naturmangfold og klima i arbeidet vårt, og fremover blir det avgjørende å utvikle flere virkemidler og tiltak som både kan redusere klimagassutslipp, tilpasse samfunnet til et klima i endring og hindre tap av natur og ivareta naturmangfold på samme tid.

I årene som kommer vil det være et enormt behov for ny fornybar kraft for å nå klimamålene. Utbygging av økt kapasitet og effekt, både sol-, vind- og vannkraft, vil kunne medføre en rekke miljørelaterte utfordringer hvor vi vil få oppgaver knyttet til både kunnskapsgrunnlag og virkemidler. En sentral utfordring for samfunnet vårt fremover vil være å bygge ut tilstrekkelige mengder fornybar energi samtidig som vi tar hensyn til naturmangfold. Med økende arealkonflikter vil også spørsmål knyttet til samiske rettigheter og samisk tradisjonskunnskap bli viktig fremover.

På veien til et mer bærekraftig samfunn vil det vokse frem ny grønn næringsaktivitet på land og til havs: hydrogen, havvind, batteri, CO2-fangst og lagring, grønn skipsfart, havbruk, turisme mm. Vi må bidra til å fremskaffe nødvendig kunnskap om miljøutfordringene ved de nye næringene, og stimulere til å få frem nye miljøvennlige løsninger og teknologi blant annet gjennom vår kravstilling. Skjønnsmessige avveininger mellom til dels motstridende hensyn vil alltid være en krevende del av myndighetsutøvelsen vår. 

Samarbeid på tvers og tilrettelegging for andre aktører

Som direktorat forvalter vi egne virkemidler, men vi bruker også mye tid på vår sektorovergripende rolle og samarbeid med en rekke andre sektormyndigheter. Dette blir enda viktigere fremover. Klima- og miljøpolitikken blir stadig mer integrert i andre samfunnsområder. Behovet for sektorsamarbeid er økende, og det er et økende behov for at andre sektormyndigheter forvalter miljøkrav. Vi i miljømyndighetene kan ikke gjøre det alene. 

Det internasjonale arbeidet legger mange rammer for framtidig miljøpolitikk og det blir stadig viktigere at vi er til stede og fremmer norske standpunkt og interesser. 

De nye reglene om bærekraftig aktiviteter og finans og kravene til bærekraftsrapportering skal bidra til at privat kapital vris i retning av bærekraftige løsninger og at etterspørsel i markedet blir en egen drivkraft for bærekraftige løsninger i tillegg til offentlige krav. Dette innebærer en vesentlig endring for finansnæringen og hele norsk næringsliv – som forutsetter at langt flere aktører enn før må sette seg inn i klima- og naturkunnskap enn tidligere. Dette er grunnleggende sett bra, men er også et eksempel på et område hvor vi ser at vi har altfor lite ressurser til å bidra med vår kunnskap der det er behov for den.

Statsforvalterne, fylkeskommunene og kommunene er avgjørende for å sette i verk nasjonal klima- og miljøpolitikk. Vi er bekymret for kapasiteten i hele miljøforvaltningen for å håndtere stadig økte og mer komplekse oppgaver. Kommunene er førstelinjetjenesten i oppfølging av nasjonal politikk på mange av våre fagområder, og det er derfor viktig at de har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse om sin rolle i dette arbeidet. Vi deler bekymringen omtalt i generalistkommuneutvalgets rapport om at mange små kommuner vil streve med å innfri stadig økende forventinger på blant annet klima- og miljøområdet. Statsforvalterne, som er vår "forlengede arm" i regionen, har en viktig rolle i å veilede og følge opp kommunene. De forvalter også viktige deler av klima- og miljøvirkemidlene, men også hos dem er det høyt arbeidspress og vi jobber også der for å finne arbeidsoppgaver som kan falle bort eller effektiviseres for å gjøre plass til nye prioriterte oppgaver.  

Kunnskapsbasert forvaltning

Alt vi gjør er basert på kunnskap, og kunnskapsbasert forvaltning er viktigere enn noen gang. Økende polarisering i den offentlige debatten, mange konfliktsaker og spredning av innhold som er misvisende eller direkte feil er en klar trend. Dette forsterkes av et fragmentert mediebilde med økt bruk av sosiale medier. Myndighetsinstitusjoner har ikke automatisk den samme troverdigheten som tidligere i offentligheten. Vi har ambisjoner om å være den beste kilden til miljøkunnskap. Skal vi kunne møte de endringene som skjer i måten folk skaffer seg informasjon på, må vi bli stadig mer fleksible i hvordan vi kommuniserer. Vi må hele tiden fortsette arbeidet med å sikre et godt kunnskapsgrunnlag. Arbeidet med å samle inn, systematisere og formidle kunnskap om miljøet er grunnpilaren i alt arbeidet vårt.