Ny rapport viser utfordringer i kontrollen med biodrivstoff

Miljødirektoratet har levert et kunnskapsgrunnlag til regjeringens kontrollpunkt i biodrivstoffpolitikken, som er ventet i neste Klimastatus- og plan (KSP). I de faste kontrollpunktene skal blant annet behovet for utslippskutt gjennom endrede omsetningskrav veies opp mot pris, global tilgang og bærekraftsegenskapene til biodrivstoff. Årets kontrollpunkt vurderer lav og høy opptrappingsbane i KSP for 2028 og 2029, og 2030-nivåene.

Hovedanbefalinger for biodrivstoff

Miljødirektoratet fastholder hovedanbefalingene fra forrige kunnskapsgrunnlag til kontrollpunkt. Ved bruk av biodrivstoff i Norge, bør særlig fire hensyn vektlegges:

Prioritere andre tiltak for å begrense behovet for biodrivstoff. Mange alternative klimatiltak har langt større omstillingseffekt til en lavere eller lignende kostnad som biodrivstoff.
Sørge for best mulig global klimaeffekt og minimere negative konsekvenser for natur av biodrivstoffet som brukes. Vridning av omsetningskravene mot avansert biodrivstoff og utfasing av konvensjonelt biodrivstoff, vil styrke den globale klimaeffekten av de norske omsetningskravene. Kontrollsystemet rundt biodrivstoff må styrkes.
Rendyrke omsetningskravene som virkemiddel for flytende biodrivstoff og vri bruken mot sektorer med få alternativer. Omsetningskrav er det mest hensiktsmessige nasjonale virkemiddelet for å fremme flytende biodrivstoff. Blant annet er omsetningskrav styringseffektivt ved at mengden biodrivstoff kan justeres etter behov og ved at det kan innrettes mot biodrivstoff med bestemte egenskaper. Stor vekst i bruken til luftfart innebærer at samlet biodrivstoffbruk kun faller noe dersom øvrige omsetningskrav ikke øker til 2035. Det er stor usikkerhet mot 2035, og eventuelt økte omsetningskrav bør følge en forsiktig opptrappingsplan.
Opprettholde styringssystemet for biodrivstoffpolitikken. Innføringen av systemet med toårige kontrollpunkt har bidratt til å gjøre biodrivstoffpolitikken mer forutsigbar og transparent.

Bakgrunn

I statsbudsjettet for 2024 varslet regjeringen at omsetningskravene for biodrivstoff skal trappes opp fram mot 2030. De varslede nivåene er 33 prosent for veitrafikk, 28 prosent for andre formål og 18 prosent for sjøfart. Omsetningskrav betyr at drivstoffleverandører må sørge for at en bestemt andel av drivstoffet de selger er biodrivstoff.

I forrige kontrollpunkt la regjeringen fram to mulige opptrappingsbaner til 2030-nivåene, omtalt som lav og høy bane. Av hensyn til risiko for bedrageri og avskoging vedtok regjeringen sommeren 2025 at omsetningskravene for veitrafikk, andre formål og sjøfart i 2026 og 2027 skulle økes i tråd med den laveste banen. I tillegg skulle all opptrappingen skje med avansert biodrivstoff.

I årets oppdrag ber Klima- og miljødepartementet Miljødirektoratet vurdere konsekvensene av både lav og høy opptrappingsbane for bruk av biodrivstoff i 2028 og 2029. Vi er også bedt om å vurdere alternative baner til 2030. I vurderingene skal det legges til grunn at videre økning i omsetningskravene skal skje med biodrivstoff som bidrar til globale utslippsreduksjoner, og ikke fører til tap av naturmangfold og klimagassutslipp fra arealbruksendringer. For luftfart skal nivåene i RefuelEU Aviation legges til grunn, og det forutsettes at dette EU-regelverket blir gjennomført i norsk rett.

Flere forhold taler for en mer forsiktig utvikling av omsetningskravene til 2030

Den globale markedssituasjonen og svakheter i EU-regelverket, gir betydelig risiko for regelverksbrudd i den globale forsyningskjeden for biodrivstoff. Det er usikkert når EU-regelverket blir utbedret. De råstoffene som brukes mest i Norge (B-råstoff), har globalt sett vist seg å være utsatt for bedrageri, og nye B-råstoff er lite tilgjengelige. Produksjonen av avansert biodrivstoff har økt mindre enn forventet. Hvis denne utviklingen fortsetter, kan det gi ytterligere økte priser.

Muligheten for å øke norsk produksjon basert på norske råstoff er mer usikker enn tidligere, og vil trolig først være aktuell etter 2030. Å basere utslippskutt i stor grad på importert biodrivstoff kan innebære en omstillingsrisiko. Norge bruker allerede en betydelig del av den globale produksjonen, og mye av dagens biodrivstoff kommer fra Kina, som vurderes å ha høy risiko for feilmerking.

I Klimatiltak i Norge-rapportene utreder Miljødirektoratet en rekke klimatiltak. Biodrivstoff er et av de mest kostbare klimatiltakene.

Svakheter i EUs kontrollsystem bør utbedres

Bærekraften og klimaeffekten til biodrivstoff avhenger av et velfungerende system for kontroll- og dokumentasjon. Hvis biodrivstoff som rapporteres som avansert eller basert på B‑råstoff (for eksempel brukt matolje) i realiteten er laget av konvensjonelle råstoff, kan det føre til økte globale klimagassutslipp og tap av natur.

Det meste av biodrivstoffet som omsettes i Norge er dokumentert gjennom EU-godkjente ordninger, og er derfor underlagt EU sitt kontrollsystem. Det er avdekket systemiske svakheter i dette systemet. Svakhetene gjelder blant annet begrensede sanksjonsmuligheter og manglende kontroll i tredjeland, der EU og EU-land ikke har myndighet til å føre tilsyn. EU ventes å legge fram forslag til innstramminger høsten 2026. Det er sannsynlig at disse endringene vil hjemles i fornybardirektiv II (2023), som enda ikke er tatt inn i EØS-avtalen.

Banene i KSP gir stor økning i biodrivstoffbruken

Både lav og høy opptrappingsbane vil føre til en stor økning i bruken av biodrivstoff i Norge fram mot 2030. I den høye banen øker samlet bruk av biodrivstoff med 43 prosent fra 2027 til 2028. 2030-nivåene for lav og høy bane innebærer 56 prosent økt bruk sammenlignet med 2027.

Vi er også bedt om å vurdere en alternativ opptrappingsbane. Vår alternative bane har en mer forsiktig opptrapping og innebærer at andelen avansert biodrivstoff øker med ett prosentpoeng per år for alle krav. Samlet volum biodrivstoff blir noe høyere enn i dag, selv om drivstoffsalget i veitrafikken er forventet å falle. Den alternative banen gir derfor noe økte utslippsreduksjoner fra biodrivstoff i 2030 sammenlignet med i 2027, men betydelig lavere utslippsreduksjoner enn både lav og høy bane.

Bruken av biodrivstoff i Norge øker

I 2024 ble det omsatt 704 millioner liter biodrivstoff. De siste årene er det meste av biodrivstoffet som rapporteres i omsetningskravene vært laget av B-råstoff og konvensjonelt biodrivstoff, men mengden omsatt avansert biodrivstoff er i vekst. Nesten alt biodrivstoff som brukes for å oppfylle de norske omsetningskravene er laget av råstoff fra utlandet, hovedsakelig fra USA og Kina. Mengden biodrivstoff laget av råstoff fra Norge utgjør fortsatt under 2 prosent av den årlige totale mengden biodrivstoff. Foreløpige tall for 2025 viser at rundt 80 prosent av biodrivstoffet som ble brukt i Norge var brukt matolje, over halvparten av dette kom fra Kina.

Biodrivstoff er fortsatt en knapp ressurs

Biodrivstoff med gode bærekraftsegenskaper er en svært knapp ressurs både i dag, og på lang sikt. Global produksjon av biodrivstoff av rester, avfall, biprodukter og energivekster er forventet å øke mot 2035. Veksten forutsetter teknologiutvikling og nye råstoff. Produksjonsveksten har gått tregere enn tidligere estimert.

I 2024 brukte Norge rundt 3 prosent av den globale produksjonen av avansert biodrivstoff og biodrivstoff av B-råstoff. Norge brukte også rundt 7 prosent av den globale produksjon av HVO-biodiesel basert på B-råstoff. Dersom mulig produksjonsvekst og opptrappingsplanen i Klimastatus og -plan legges til grunn, vil Norge forbruke rundt 3 prosent av estimert global produksjon av avansert biodrivstoff i 2030.

Prisene på biodrivstoff vil trolig øke

Analysebyrået Argus Media har på oppdrag fra Miljødirektoratet vurdert pris og tilgang på biodrivstoff. Argus forventer en sterk prisvekst for avansert HVO fram mot 2030. Etter dette anslås prisene å falle noe mot 2035. Prisantakelsene til Argus er usikre, og prognosene for 2030 og 2035 har i de seneste rapportene blitt stadig høyere.