Her finner du veiledning om forvaltning av statlig sikrede friluftslivsområder.
Statlig sikrede friluftslivsområder er områder som det offentlige har skaffet seg rådighet over ved kjøp eller avtale om bruksrett. Staten har bidratt til at disse områdene har blitt sikret for allmennhetens bruk etter at kommuner eller interkommunale friluftsråd har søkt om dette.
Utgangspunktet for all forvaltning av statlig sikrede friluftslivsområder er at de er sikret for allmennhetens friluftslivsutøvelse. De skal forvaltes slik at de ivaretas til dette formålet, og de skal være tilgjengelige og attraktive å bruke.
Det skal tas hensyn til viktige natur-, kultur- og landskapsverdier i områdene. Prinsippene i naturmangfoldloven skal legges til grunn for forvaltningen.
Forvaltningsnivåenes rolle og myndighet
I forvaltingen av statlig sikrede friluftslivsområder er oppgavene og myndigheten fordelt mellom kommuner og interkommunale friluftsråd, fylkeskommunen og Miljødirektoratet.
Miljødirektoratet er på vegne av staten øverste forvaltningsmyndighet for de statlig sikrede friluftslivsområdene. For de fleste områdene vil dette også gå fram av grunnboksbladet for eiendommene som er sikret, enten ved at Miljødirektoratet er grunneier eller rettighetshaver.
For eldre sikrede områder kan i noen tilfeller annen statlig etat stå oppført som rettighetshaver i grunnboksbladet (som Miljøverndepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet eller Direktoratet for naturforvaltning). Det er likevel Miljødirektoratet som forvalter områdene på vegne av staten.
Gjennom sikringsprosessen har kommunen eller interkommunalt friluftsråd tatt på seg drifts- og tilsynsansvaret for området. De har akseptert å følge de nasjonale retningslinjene for forvaltning av områdene.
Staten har i slike områder normalt sikret styrings- eller medbestemmelsesretten gjennom eiendomsrett eller tinglyst erklæring om bruk av områdene til friluftslivsformål.
Kommunen eller det interkommunale friluftsrådet er hovedansvarlig for å forvalte områder som er sikret av staten for friluftsliv.
Gjennom sikringsprosessen har kommunen eller interkommunalt friluftsråd tatt på seg drifts- og tilsynsansvaret for området. De har også forpliktet seg til å følge de nasjonale retningslinjene for forvaltning av områdene.
Når et statlig sikret friluftsområde eies av en kommune eller et interkommunalt friluftsråd, har disse myndighetene i utgangspunkt myndigheten og ansvaret for hvordan området brukes. Samtidig må de også forholde seg til de begrensningene som er fastsatt i en tinglyst erklæring. Denne erklæringen sier at området ikke kan brukes til noe annet enn friluftsliv uten tillatelse fra staten.
For friluftsområder som eies av staten, er den lokale forvaltningsmyndigheten bestemt gjennom hvem som har ansvaret for drift og tilsyn.
Oppgaver som følger drifts- og tilsynsansvaret
Arbeidsoppgaver som kommune/interkommunalt friluftsråd har påtatt seg som ledd i drifts- og tilsynsansvaret er:
Forberede forvaltningsavgjørelser som ligger til fylkeskommunen eller Miljødirektoratet.
Lokalt forvaltningsnivå skal sørge for et godt beslutningsgrunnlag og gi sin vurdering i forvaltningsspørsmål som skal avgjøres av fylkeskommunen eller Miljødirektoratet. Sakene må vurderes i lys av at områdene er sikret for allmennhetens bruk og ivaretakelse av friluftslivsverdiene. Dette gjelder for eksempel omdisponeringssaker – se veilederen om omdisponering.
Følge opp forvaltningsavgjørelser som fylkeskommunen eller Miljødirektoratet har tatt
Avgjørelser som gjelder annen bruk av områdene, endret områdeavgrensing m.m. krever som regel oppfølging fra lokalt forvaltningsnivå. Normalt vil det gå fram av saken hvordan den skal følges opp. Et eksempel er oppfølging av avtaleforhold når fylkeskommunen har gitt samtykke til avtaler mellom kommunen/friluftsrådet og eksterne – se veileder om midlertidig omdisponering.
Sette ut drifts- og tilsynsoppgaver
Kommunen eller det interkommunale friluftsrådet kan overlate bestemte drifts- og tilsynsoppgaver i sikrede friluftslivsområder til for eksempel frivillige organisasjoner som velforeninger, idrettslag og liknende. Det er bare den praktiske utførelsen av forvaltningsoppgaver som kan overlates til andre. Det formelle forvaltningsansvaret ligger fortsatt til kommunen eller det interkommunale friluftsrådet.
Hvis kommunen/friluftsrådet velger å overlate praktiske oppgaver til andre, bør de inngå en skriftlig avtale om dette.
Det er en forutsetning at området ikke må utvikle seg til et "privat" område for vedkommende organisasjon, forening eller andre som kommunen samarbeider med om forvaltningsoppgavene.
Fylkeskommunen opptrer som grunneier og rettighetshaver på vegne av staten innenfor sitt fylke. Det innebærer ansvar for å følge opp saker som gjelder forvaltningen av de statlig sikrede friluftslivsområdene. Oppgavene er listet opp nedenfor.
Fylkeskommunen
skal aktivt gi råd og veiledning til kommuner og interkommunale friluftsråd
kan gi kommuner og interkommunale friluftsråd fullmakt til å ivareta forvaltningsoppgaver som normalt hører under fylkeskommunen
beholder sitt overordnede ansvar for de oppgavene som fylkeskommunen eventuelt overfører til kommuner og interkommunale friluftsråd
Det er viktig at fylkeskommunen har en god og hensiktsmessig dialog med statsforvalteren når de utøver sin rolle. Særlig i de tilfeller hvor forvaltningsutøvelsen berører statsforvalterens fagområder, for eksempel innenfor miljø.
Statsforvalterens erfaring som tidligere forvaltningsmyndighet for de statlig sikrede friluftslivsområdene kan være nyttig for fylkeskommunens rolleutøvelse.
Fylkeskommunen må sende kopi til Miljødirektoratet av alle avgjørelser som treffes i henhold til denne veilederen.
Fylkeskommunen gir råd og veiledning til lokalt forvaltningsnivå om innholdet i drifts- og tilsynsoppgavene slik disse er beskrevet i denne forvaltningsveilederen. En del kommuner har få statlig sikrede friluftslivsområder, mens fylkeskommunen har kunnskap om forvaltning av friluftslivsområder i en større region. Det er ofte overføringsverdi i gode eksempler når det gjelder alt fra praktiske løsninger for tilrettelegging til mer prinsipielle forvaltningsspørsmål.
Fylkeskommunen kan også ta ansvar for mer organisert opplæring og veiledning i form av kurs, seminarer o.l. for lokalt forvaltningsnivå.
Framskaffe tilstandsoversikter i de sikra områdene:
Fylkeskommunen har ansvar for å framskaffe fylkesvise oversikter over behovet for tiltak og kostnader samlet sett i statlig sikrede friluftslivsområder. I tillegg kan det fra tid til annen oppstå behov for innhenting av fylkesvise oversikter over andre temaer.
Dette gjelder hovedsakelig søknader om varig omdisponering
Fylkeskommunen kan oppleve å ha flere roller i disse sakene, for eksempel:
opptre som grunneier/rettighetshaver for friluftslivsområdet
opptre som grunneier/rettighetshaver for naboeiendommen til friluftslivsområdet
opptre som regional utviklingsaktør
opptre som myndighetsorgan etter lovverk, for eksempel plan- og bygningsloven og kulturminneloven
Det behøver ikke være noen prinsipielle betenkeligheter med dette så lenge fylkeskommunen klargjør sin rolle overfor partene i saken.
Kommuner og interkommunale friluftsråd kan ivareta flere typer oppgaver enn dem som er nevnt over.
De kan ofte være best egnet til å ivareta en del forvaltningsoppgaver som ligger hos fylkeskommunen eller Miljødirektoratet. Vurder derfor om konkrete forvaltningsoppgaver kan overføres til kommuner og interkommunale friluftsråd.
Fullmakt
Overføringen av nye oppgaver til kommuner og interkommunale friluftsråd må skje ved skriftlig fullmakt som spesifiserer rammene for oppgavene som overføres.
En fullmakt kan når som helst tilbakekalles hvis den som er tildelt fullmakt har handlet i strid med fullmakten eller dens intensjoner, eller som følge av at andre forutsetninger for fullmakten er endret.
Miljødirektoratet skal motta kopi av fullmakter som fylkeskommunen utsteder til kommuner og interkommunale friluftsråd, samt eventuelle brev hvor fullmakter tilbakekalles.
Forholdet til forvaltningsloven
Ved forvaltning av sikrede friluftslivsområder treffes avgjørelser av forvaltningsmyndighetene i utgangspunktet ut fra en privatrettslig posisjon som grunneier eller rettighetshaver.
I praksis betyr dette for eksempel at forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak ikke gjelder for forvaltning av de statlig sikrede friluftslivsområdene, når forvaltningsmyndigheten treffer avgjørelser i posisjon som grunneier eller rettighetshaver.
Det betyr for eksempel at forvaltningslovens klageregler ikke gjelder. Dette er naturligvis ikke til hinder for at man kan klage på avgjørelser og be om at en sak vurderes på nytt.
Samtidig er organet som har tatt avgjørelsen ikke pliktig til å behandle eventuelle klager etter forvaltningslovens klagesaksbestemmelser.
Forvaltningslovens generelle bestemmelser, for eksempel om forsvarlig saksbehandling og inhabilitet, gjelder også for forvaltningen av de statlig sikrede friluftslivsområdene.
Forholdet til myndighet etter annet lovverk
Forvaltningsmyndigheten har også mulighet til å bruke tillagt myndighet etter ulike lovhjemler i forvaltningen av områdene. For eksempel bestemmelser i plan- og bygningsloven, forurensningsloven og friluftsloven. Hvem som har forvaltningsmyndighet etter de ulike lovhjemlene, omhandles ikke nærmere her.
Ved forvaltningen av de statlig sikrede friluftslivsområder bør forvaltningsmyndigheten bruke de rettslige virkemidler de har for å oppnå en god forvaltning av områdene.
Ta hensyn til natur- og kulturminneverdier
Forvaltningen av de statlig sikrede friluftslivsområdene skal være kunnskapsbasert og i tråd med prinsippene i naturmangfoldloven og kulturminneloven.
De som er ansvarlig for forvaltningen, skal skaffe seg oversikt over verdiene i områdene.
Hvis drifts- og tilsynsansvarlig er i tvil om forvaltningen av området berører viktige natur- eller kulturminneverdier, skal vedkommende kontakte rette fagmyndigheter før tiltak i områdene iverksettes. Dette gjelder selv om tiltakene framgår av godkjent forvaltningsplan for området.
Områdene kan være omfattet av restriksjoner vedtatt etter plan- og bygningsloven, verneforskrifter etter naturmangfoldloven eller fredning etter kulturminneloven.
Regelverket knyttet til disse lovene må da legges til grunn ved forvaltningen.
Etter naturmangfoldloven § 7 skal generelt "Prinsippene i §§ 8 til 12 (...) legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, herunder når et forvaltningsorgan tildeler tilskudd, og ved forvaltning av fast eiendom. Vurderingen etter første punktum skal fremgå av beslutningen."
Forvaltning av statlig sikrede friluftslivsområder er forvaltning av fast eiendom og utøving av offentlig myndighet. Vurderinger etter miljørettsprinsippene i Naturmangfoldloven er særlig viktig hvis drifts- og tilsynsansvarlig ønsker å gjennomføre fysisk tilretteleggingstiltak som kan ha negativ påvirkning på naturmangfold.
I forvaltningen av statlig sikrede friluftslivsområder som senere har blitt verneområder skal det tas hensyn til områdets status både som statlig sikret friluftslivsområde og som verneområde.
Forvaltningsplanen og de faglige retningslinjene for det statlig sikrede friluftslivsområdet gjelder da side om side med bestemmelsene etter verneforskriften med tilhørende forvaltningsplan for verneområdet.
Ved eventuell interessekonflikt har verneforskriften med tilhørende forvaltningsplan forrang.
Drifts- og tilsynsansvarlig for det sikrede område må ha tett dialog med forvaltningsmyndigheten for verneområdet.
Kommunen eller friluftsrådet bør vurdere å synliggjøre og formidle kulturminnene og kulturhistorien i området. Kulturminner kan bidra til opplevelsesverdiene i friluftslivsområdene og være en motivasjon til å bruke områdene.
Tilretteleggingstiltak må utføres slik at
totalopplevelsen av områdene ikke forringes
de bidrar til å hindre slitasje og skader på kulturminner
Det kan være nødvendig å kanalisere ferdselen for å skåne sårbare områder.
