Veiledning til kapittel 1, 2 og 3 i statlige planretningslinjer for klima og energi. Retningslinjene skal sikre at klima og energi vektlegges i planleggingen. Denne siden gir en oversikt over hvem SPRen gjelder for, hva slags planlegging som er omfattet, og statens forventninger til arbeidet.
Formål, kapittel 1
Utdyper plan- og bygningsloven
Planretningslinjen utdyper plan- og bygningsloven § 3-1 g) om oppgaver og hensyn i planlegging etter loven, der det står: ta klimahensyn gjennom reduksjon av klimagassutslipp og tilpasning til forventede klimaendringer, herunder gjennom løsninger for energiforsyning, areal og transport.
Sikre at klima og energi vektlegges
Formålet med planretningslinjenes kapittel 1 til 4 er å sikre at hensynet til klimagassutslipp, karbonopptak og -lagring, energiproduksjon og energibruk vektlegges både i planlegging etter plan- og bygningsloven, og i øvrig myndighetsutøvelse og virksomhet både i staten, kommunene og fylkeskommunene.
Virkeområde, kapittel 2
Retningslinjen gjelder for hele landet
Virkeområdet for planretningslinjen følger plan- og bygningslovens virkeområde. Plan- og bygningsloven gjelder både land, vassdrag og sjø, se § 1-2 om lovens virkeområde. I sjøen gjelder loven ut til én nautisk mil (1852 meter) utenfor grunnlinjen. Norges grunnlinje går mellom punkter på ytterste nes og skjær som stikker opp ved lavvann (fjære sjø).
Ulikt virkeområde for kommune og fylkeskommune
Planretningslinjene skal legges til grunn i kommunal virksomhet. Det gis ingen tilsvarende retningslinjer til fylkeskommunene vedrørende egen virksomhet, da plan- og bygningsloven ikke åpner for dette. Vi anbefaler likevel at fylkeskommunene legger til rette for klima- og energiløsninger i sin øvrige virksomhet, jamfør SPR kapittel 3, da fylkeskommunen kan påvirke utslipp på flere viktige områder, blant annet kollektivtransport, fylkesveier og videregående skoler.
I mange av punktene i SPR klima og energi, gis det ulike retningslinjer til kommuner og fylkeskommuner. Bakgrunnen for at det gjøres forskjell, er hjemmelsgrunnlaget i plan- og bygningsloven.
Statlige planretningslinjer for klima og energi gir både retningslinjer om planlegging etter plan- og bygningsloven, og retningslinjer for klima- og energiarbeid utover det som direkte handler om planlegging etter loven. For planlegging etter pbl., gis det retningslinjer for både kommuner, fylkeskommuner og øvrige myndigheter. Hjemmelen til at staten kan gi slike retningslinjer, finner vi i plan- og bygningsloven § 6-2, som sier at staten kan gi statlige planretningslinjer som skal legges til grunn ved planlegging og enkeltvedtak.
I plan- og bygningsloven er det ulike kapitler som gir nærmere bestemmelser om hva som er pålagte planoppgaver for de ulike forvaltningsnivåene. Pbl. andre del, kapittel III gir bestemmelser om regional planlegging, og andre del, kapittel IV gir bestemmelser om kommunal planlegging. Av disse kapitlene framgår det at den eneste planoppgaven fylkeskommunen er pålagt, er å utarbeide en regional planstrategi, jf. pbl. § 7-1. Fylkeskommunen er ikke pålagt å utarbeide andre planer, men skal utarbeide regionale planer for de spørsmål som er fastsatt i den regionale planstrategien, jf. pbl. § 8-1.
Kommunen skal på sin side både lage planstrategi og en kommuneplan med en samfunnsdel med handlingsdel, og en arealdel, jf. pbl. § 11-1. I pbl. § 11-2 er det nærmere beskrivelse av hva kommuneplanens samfunnsdel skal inneholde: den «skal ta stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon». Videre står det at «Kommuneplanens samfunnsdel skal være grunnlag for sektorenes planer og virksomhet i kommunen. Den skal gi retningslinjer for hvordan kommunens egne mål og strategier skal gjennomføres i kommunal virksomhet og ved medvirkning fra andre offentlige organer og private».
Det er med bakgrunn i § 11-1 og § 11-2, og bestemmelsene om at samfunnsdelen også skal ta for seg kommunens egen virksomhet og kommunesamfunnet som helhet, at staten kan gi retningslinjer til kommunene om klima- og energiarbeid utover det som direkte handler om planlegging etter plan- og bygningsloven.
Ettersom det ikke er tilsvarende bestemmelse for fylkeskommunen, er det ikke hjemmel til å gi de samme retningslinjene om fylkeskommunens klima- og energiplanlegging i egen virksomhet.
Hva betyr det å "legge til grunn" i planlegging?
At retningslinjene skal "legges til grunn" i planlegging betyr at statlige organer, regionale myndigheter og kommunene har en plikt til å bruke retningslinjene i planleggingen og følge de instruksene som planretningslinjen inneholder.
Plikten til å bruke retningslinjene i sin planlegging, gjelder for alle typer planer, herunder planstrategi, kommuneplanens samfunnsdel og arealdel, og reguleringsplan. Plikten gjelder uansett om forslag er utarbeidet av planmyndigheten selv eller andre private eller offentlige forslagsstillere. Videre gjelder plikten når kommunale, regionale og statlige organer deltar i andres planprosesser.
Planretningslinjens betydning for kommunal virksomhet
Det er med bakgrunn i plan- og bygningslovens bestemmelser om kommuneplanens samfunnsdel at det gis retningslinjer for klima- og energiplanleggingen i den kommunale virksomheten.
Kommuneplanens samfunnsdel skal ta stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet, og kommunen som organisasjon. Samfunnsdelen skal være grunnlag for sektorenes planer og virksomhet i kommunen. Den skal gi retningslinjer for hvordan kommunens egne mål og strategier skal gjennomføres i kommunal virksomhet, og legges til grunn for kommunens egen virksomhet. Dette følger av plan- og bygningsloven § 11-2 og § 11-3.
Kommunens virksomhet omfatter kommunens egeninitierte aktiviteter og lovpålagte oppgaver. Eksempler er kommunens aktiviteter i roller som eier av bygg, infrastruktur, maskiner og kjøretøy, og kommunale foretak og aksjeselskap, kommunens tjenesteyting innen avløp og renovasjon, helse og oppvekst, og som innkjøper av varer og tjenester.
Hva betyr det å "legge til grunn" i enkeltvedtak?
Plikten til å følge retningslinjene gjelder også under skjønnsutøvelsen ved avgjørelser som statlige organer, regionale myndigheter og kommuner treffer etter plan- og bygningsloven og annen lovgivning.
Generelle retningslinjer, kapittel 3
Både statlige, regionale og kommunale organer skal legge til rette for den samfunnsutviklingen som trengs for å omstille Norge til et lavutslippssamfunn.
Det betyr å legge til rette for arealbruk og løsninger som:
- reduserer klimagassutslippene
- opprettholder arealenes evne til karbonopptak- og lagring
- støtter omstilling til et lavutslippssamfunn
- gir effektiv og fleksibel energibruk
- fremmer utbygging av fornybar energi
- støtter omstilling til en sirkulær økonomi
- er forberedt og tilpasset endringene i klima
Høy prioritet
Retningslinjen slår fast at hensynet til klima, natur og energi skal ha høy prioritet i sektorenes arbeid, og at disse hensynene skal ses i sammenheng. Dette innebærer at klima-, natur- og energihensyn ikke kan nedprioriteres, men må være gjennomgående tema i planlegging, beslutninger og tiltak i kommunens arbeid.
Sammenhengen mellom klima, natur og energi
Klima, natur og energi er tett forbundet. Klimaendringer truer levekårene for mange arter og naturtyper, og dermed også økosystemenes evne til å levere tjenester som er avgjørende for samfunnet – som karbonlagring, flomdemping og pollinering. Samtidig er naturen en viktig del av løsningen på klimautfordringene, blant annet gjennom sin evne til å lagre karbon og dempe konsekvensene av ekstremvær.
Energisystemet er også en del av dette samspillet. Fornybar energi er avgjørende for å redusere klimagassutslipp, men produksjon og infrastruktur kan ha betydelige konsekvenser for naturmangfold og arealbruk. Det er derfor viktig å vurdere hvordan tiltak innen én sektor påvirker de andre, og unngå utilsiktede negative virkninger.
Hvordan ta hensyn til effektiv ressursbruk for samfunnet?
For å bruke samfunnets ressurser på en best mulig måte er det viktig å identifisere hvilke problem som skal løses, finne hvilke mål som skal nås og så utrede relevante tiltak og virkemidler for å nå disse målene.
I det ligger å identifisere både positive og negative effekter av de aktuelle tiltak og virkemidler, og avveie virkningene mot hverandre. Effektiv ressursbruk handler derfor både om å prioritere og gjøre de riktige tingene, og å gjøre disse til en lavest mulig kostnad. Det gjelder på alle områder i samfunnet, også når vi skal løse samfunnets utfordringer med klimagassutslipp og energibruk. Hvordan dette kan gjøres er nærmere omtalt under "Vurdere kostnadseffektivitet".
Klima- og energiarbeid støtter opp om bærekraftsmålene
Arbeid med utslippsreduksjoner og energi vil støtte direkte opp om flere av FNs bærekraftsmål, blant annet mål 7 Ren energi til alle, 11 Bærekraftige byer og lokalsamfunn, 12 Ansvarlig forbruk og produksjon, 13 Stoppe klimaendringene. Arbeidet vil bidra direkte eller indirekte til en rekke av de andre bærekraftsmålene.
Nyttige informasjonskilder for å avveie interesser
Samarbeid og samordning
Samarbeid
For å lykkes med å løse komplekse samfunnsutfordringer og ivareta sektorovergripende hensyn, må vi samordne innsatsen. Planretningslinjen formidler en forventning om at offentlige aktører på alle nivåer og i alle relevante sektorer skal samarbeide slik at hensynet til reduksjon av klimagassutslipp, tilpasning til et klima i endring, og effektiv og fleksibel energibruk er godt samordnet.
Samordning
Mens avveiing handler om å finne en balansert løsning, handler samordning om et effektivt samarbeid mellom ulike aktører. Behovet for samordning vil variere fra oppgave til oppgave, og samordning kan ha mange former. Virkemidlene spenner fra formelle styringsvirkemidler som bruk av regelverk og budsjett, til å skape møteplasser og utvikle relasjoner. På DFØs nettside om samordning er det samlet gode råd for samordning. Samordningsstigen beskriver ulike grader av og ambisjonsnivåer for samordning og kan være et godt utgangspunkt.
Statlige instanser og fylkeskommunen skal bistå kommunene
Etter plan- og bygningsloven har offentlige organer både rett og plikt til å delta i planleggingen når den berører deres saksfelt, samt krav til å gi kommunen informasjon som kan ha betydning for planleggingen. Videre har fylkeskommunen et særskilt ansvar som planfaglig veileder. SPR klima og energi understreker at både statlige instanser og fylkeskommunen skal hjelpe kommunene i å finne lokale løsninger som ivaretar hensynet til både lokalsamfunnsutvikling, energisystemet og klimagassutslipp og klimatilpasning.
Dette må løses gjennom medvirkning og dialog i enkeltsaker, hvor også sektormyndighetene bør være godt samordnet. Det kan også være hensiktsmessig med mer generell faglig veiledning knyttet til disse temaene gjennom kurs, nettverk og andre former for kompetanseutvikling.
Samarbeid om kunnskap, kompetanse og gjennomføring
I arbeidet med en plan om klima og energi må en kommune innhente mye av den samme informasjonen som nabokommunene, og det kan være mye tid å spare på å samarbeide om kunnskapsgrunnlaget.
Mange kommuner oppgir at de har stor nytte av å delta i nettverk for arbeid med klima- og energiplanlegging og gjennomføring av klimatiltak. Erfaringsutveksling og diskusjon av felles utfordringer kan være nyttig for både kompetanseheving, koordinering og inspirasjon.
I noen fylker koordinerer fylkeskommunen eller Statsforvalteren nettverk for kommuner innen klima- og energiplanlegging. Andre type nettverk kan også være relevante for å ta opp klima- og energirelaterte temaer, som nettverk om innkjøp, næringsutvikling, regionalt planforum eller regionråd.
SPR er grunnlag for innsigelse
Planer i strid med retningslinjene kan gi grunnlag for innsigelse.
Dette gjelder uansett om ordlyden i planretningslinjen er bør eller skal. Bruken av bør eller skal sier noe om tyngden på den aktuelle føringen, men en formulering med bør er også grunnlag for innsigelse. Om det skal fremmes innsigelse vil bero på en konkret vurdering i den enkelte sak, der også tiltakets samfunnsmessige nytte og muligheter for alternative løsninger legges til grunn i vurderingen.
Innsigelser kan fremmes til juridisk bindende arealplaner, både kommuneplanens arealdel, kommunedelplaner og reguleringsplaner. Innsigelse kan ikke fremmes til kommuneplanens samfunnsdel og tematiske kommunedelplaner.
Innvending kan brukes i forbindelse med regional plan og regionale planbestemmelser. Dette følger av pbl. § 8-4.
Rundskriv T-2/16 klargjør miljøforvaltningens innsigelsespraksis og inneholder en tematisk oversikt over nasjonale og vesentlig regionale interesser på klima- og miljøområdet.
Veileder 2/2017 fra NVE klargjør hva som anses som «Nasjonale og vesentlige regionale interesser» knyttet til NVEs saksområder, og hva som skal til for at disse interessene skal være tilstrekkelig ivaretatt i arealplaner etter plan- og bygningsloven. NVEs innsigelsesveilederinnsigelsesveileder ble utarbeidet før planretningslinjen trådte i kraft, og har per i dag ingen henvisning til SPR for klima og energi. Veilederen har derfor ingen omtale av hvordan kommuner skal vurdere å tilrettelegge for ny energiproduksjon, effektiv og fleksibel energibruk, energieffektivisering og/eller gjenbruk av varme.