Artene i naturen, både planter og dyr, har bestemte krav til miljøet omkring seg for at de skal kunne leve.
Med økologisk funksjonsområde menes et område som oppfyller en bestemt økologisk funksjon for en art. Leveområde er et mer generelt begrep og omfatter områdene der arten har tilhold i hele eller deler av sin livssyklus.
Kommunen bør bruke virkemidlene i plan- og bygningsloven til å ta vare på de økologiske funksjonsområdene til alle relevante arter. Det er likevel særlig viktig å ta hensyn til arter av nasjonal forvaltningsinteresse. I de fleste kommuner finnes det arealer som er viktige funksjonsområder for noen av disse artene.
Når er arter relevant i arealplanlegging?
I plansammenheng ivaretas artene som regel ved å sette av naturområder som inneholder leveområder for flere arter. Både i arealplanlegging og i naturforvaltning brukes økosystemtilnærming, som betyr å fokusere på godt fungerende økosystemer, framfor de enkelte komponentene i naturen. Men det er flere grunner til at arter kan være et viktig tema i en arealplan. Her er noen eksempler:
- Hvis kommunen skal vurdere verdien av et naturområde, er det relevant å si noe om hvilke arter man finner der.
- Noen ganger er de viktigste naturkvalitetene ved en lokalitet knyttet til den funksjonen den har for én art eller et fåtall arter. Et eksempel er en salamanderdam.
- Enkelte planer berører leveområder for en eller flere arter som det er særlig viktig å ta hensyn til, for eksempel arter som er kritisk truet (CR).
Eksempler på økologiske funksjonsområder som kan være relevante temaer i en arealplan:
- kalvingsområde for villrein
- overvintringsområde på land for amfibier
- gyteområde i et vassdrag
- trekkrute for hjortevilt
- spillplasser for storfugl
Overordnede føringer
Virkemidler
Virkemidler i arealplanleggingen omfatter arealformål, hensynssoner, bestemmelser og retningslinjer. De kan benyttes og kombineres på ulike måter for å beskytte arters økologiske funksjonsområder mot nedbygging og inngrep. Det er kommunen som må vurdere hvilke virkemidler og kombinasjoner av virkemidler som er best egnet i hver enkelt plansak. Det er viktig å angi tydelig hvilke føringer som gjelder på hvert enkelt areal.
Kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner
Arealformål
Arealformålet LNFR (landbruk, natur, friluft og eventuelt reindrift) er egnet til å ta vare på naturområder, herunder nærmere definerte økologiske funksjonsområder for arter. Det er i utgangspunktet strenge regler for hva som kan bygges innenfor LNFR.
Innenfor grønnstrukturen og i tilknytning til byer og tettsteder er grønnstruktur, underformål naturområde, et egnet arealformål. Arealformålet bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone, underformål naturområde, kan brukes dersom funksjonsområdet ligger i eller ved sjø eller vassdrag.
Arealformålene til kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner er gitt i plan- og bygningsloven § 11-7.
Bestemmelser til arealformål
Hvis det er aktuelt å tillate enkelte bygninger eller anlegg innenfor disse områdene, bør kommunen fastsette lokaliseringskriterier for å unngå inngrep i nærmere definerte arealer. Dette kan gjøres gjennom bestemmelse etter plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 1 eller 2.
Innenfor områder av satt til LNFR eller bruk og vern av sjø og vassdrag har kommunen anledning til å regulere ferdselen i områder med spesielle vernehensyn. Se plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 6. Dette åpner for å innskrenke ferdselen for eksempel av hensyn til hekkende fugl. Slik regulering skal bare brukes på arealer og i tidsperioder da det er tungveiende grunner til å begrense ferdsel. Allmennhetens ferdselsrett veier tungt i forvaltningen av norsk natur. Lovkommentaren til plan- og bygningsloven tar opp dette.
Hensynssoner og retningslinjer
Det kan også være aktuelt å sette av bestemte leveområder eller funksjonsområder som hensynssone særlige hensyn til naturmiljø. Kommunen kan da gi retningslinjer til sonen, for eksempel om at det ikke bør gjøres inngrep av hensyn til områder som er kjente funksjonsområder for nærmere angitte arter. Ei slik retningslinje vil være grunnlag for avveininger når kommunen fatter vedtak etter sektorlovverk eller som ledd i egen virksomhet.
Planbestemmelser
Kommunen kan uavhengig av arealformål vedta generelle bestemmelser for bevaring av naturmiljø. Se plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 6.
Reguleringsplaner
Reguleringsplaner skal være i tråd med føringer om arealbruken gitt i kommuneplanen. Kommunen kan velge andre virkemidler i en reguleringsplan enn det som er brukt i kommuneplanens arealdel. På dette plannivået har man flere virkemidler og flere mulige kombinasjoner. Et LNFR-område kan deles inn i underformål, som det også går an å kombinere. Kommunen kan også knytte planbestemmelser til hensynssoner som opprettes for å ta vare på miljøverdier, slik at disse blir et sterkere virkemiddel.
Arealformål
Innenfor LNFR-områder kan underformål naturvern eller naturformål brukes til å angi arealbruken i områder som har funksjonsområder som skal ivaretas. Underformålene i loven er her utdypet i regjeringens veileder om reguleringsplaner. Her framkommer det for eksempel tydelig at naturformål kan brukes alene som et underformål (punkt 4.5.1).
Grønnstruktur underformål naturområde kan benyttes for å ivareta naturmangfold. Hensynet til plante- og dyreliv er førende for hva som kan gjøres innen området. Det er ikke tillatt med varige inngrep i områder som er regulert til grønnstruktur.
På areal som dekker sjø, vann, vassdrag og strandsone kan arealformålet bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone, underformål natur- og friluftsområde benyttes der inngrep og tilrettelegging ikke skal tillates. Intensjonen med bruk av dette formålet må være å sikre naturverdiene i området.
Arealformålene til reguleringsplaner er gitt i plan- og bygningsloven § 12-5.
Vær oppmerksom på at det kan påløpe erstatning hvis et område reguleres til LNFR, underformål naturvern. Se plan- og bygningsloven § 15-3 første ledd.
Hensynssone
En hensynssone fra kommuneplanens arealdel kan videreføres, eller kommunen kan velge andre virkemidler for å styre arealbruken, for eksempel bruk av flere underformål.
Bestemmelser til arealformål og hensynssoner
Kommunen kan knytte planbestemmelser både til arealformål og hensynssoner. Bestemmelsene kan rettes inn mot å sikre naturtyper og annen verdifull natur etter plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 6. I enkelte tilfeller vil det også være aktuelt å stille krav om nærmere undersøkelser av bestemte arter før en reguleringsplan gjennomføres. For eksempel kan kunnskap om fugl som hekker i et bestemt område, bety at kommunen bør sette vilkår for anleggsarbeidet gjennom planbestemmelser. Se plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 12.
Retningslinjer for egen saksbehandling
Kommunen kan også velge å bare knytte retningslinjer til en hensynssone. Disse kan være i form av retningslinjer for hvordan kommunen ønsker å forvalte arter og deres leveområder ved søknad om byggetiltak.
Arter i planbeskrivelse
Ved offentlig ettersyn skal planen følges av en planbeskrivelse, som i tillegg til å omtale selve planen også skal beskrive miljøvirkninger. Det er alltid viktig å vurdere hvilke temaer som er relevante og hvilke forhold det er særlig viktig å få belyst. Det gjelder enten planen skal konsekvensutredes eller ikke.
Planbeskrivelsen bør gi informasjon hvordan ny arealbruk kan påvirke økologiske funksjonsområder for arter i planområdet og hvilke tilpasninger som er gjort i planen for å redusere miljøpåvirkninger.
Arter og deres økologiske funksjonsområder inngår i temaet naturmangfold i Miljødirektoratets veileder M-1941 Konsekvensutredninger for klima og miljø. Veilederen er utarbeidet for planer der det er krav om KU, men råd og metoder kan også benyttes i planbeskrivelsen for andre planer. Veiledningen kan brukes på ulike geografiske inndelinger og ulikt detaljnivå. Omfanget av utredninger skal alltid tilpasses det som er beslutningsrelevant for saken.
Innsigelse og innslagspunkt
Miljøforvaltningens innsigelsespraksis er beskrevet i rundskriv T-2/16 fra Klima- og miljødepartementet. Det omtaler hvilke hensyn som er av nasjonal eller vesentlig regional interesse på miljøområdet, og som kan gi grunnlag for innsigelse.
Statforvalteren kan fremme innsigelse når et planforslag kommer i konflikt med arter som er truet, utpekt som prioritert art, eller fredet. Innsigelseskriteriene omfatter også spesielle økologiske former av arter, og andre arter som er spesielt hensynskrevende. Ordlyden finner du i punkt 3.6 i rundskrivet under overskriften arter.
Kunnskapsgrunnlag og veiledning
Arter
Arter av nasjonal forvaltningsinteresse
Arter av nasjonal forvaltningsinteresse er arter som Miljødirektoratet vurderer som særlig viktig å ta hensyn til, for eksempel i planprosesser.
Det skilles mellom arter av særlig stor forvaltningsinteresse og arter av stor forvaltningsinteresse. Arter av særlig stor forvaltningsinteresse omfatter truede, prioriterte og fredete arter. Det omfatter også spesielle økologiske former av arter, og andre arter som er spesielt hensynskrevende. Disse kriteriene er sammenfallende med innslagspunktene for innsigelse.
Arter av stor forvaltningsinteresse omfatter i tillegg arter som er nær truet (NT).
Oversikt over truede og nær truede arter finner du i Norsk rødliste for arter, som Artsdatabanken ga ut i 2015. Rødlista beskriver i hvilken grad disse naturtypene står i fare for å forsvinne fra norsk natur.
Rødlistet betyr ikke det samme som truet. Artene er plassert i én av følgende seks kategorier:
- forsvunnet, RE
- kritisk truet, CR
- sterkt truet, EN
- sårbar, VU
- nær truet, NT
- datamangel, DD
Det er arter vurdert til kategoriene kritisk truet, sterkt truet eller sårbar som blir definert som truet.
Arter av særlig stor forvaltningsinteresse omfatter også norske ansvarsarter. Det betyr at mer enn 25 prosent av den europeiske bestanden befinner seg i Norge. Ansvarsarter gir ingen spesielle føringer for kommunenes arealplanlegging, med mindre det er gitt føringer på andre måter. Mange av dem er vanlige i norsk natur og krever ingen spesiell oppfølging i arealplaner, men noen av dem er truede arter. Det siste gjelder for eksempel blomsten svartkurle, som er sterkt truet på Norsk rødliste for arter, og som også er en prioritert art.
Det er 13 prioriterte arter.
Kilder til stedfestet informasjon om arter
Artskart hos Artsdatabanken er den store kunnskapsbasen om hvor arter er funnet. Det henter inn data fra ulike databaser hos forvaltnings- og forskningsinstitusjoner. Kartet viser også data fra Artsobservasjoner, som er et frivillig registreringssystem for funn av arter.
Siden Artskart viser alt som er registrert og digitalisert, vil svært mange observasjoner ikke være direkte relevante for kommunens planlegging. Eksempler er funn av døde dyr og gamle funn som ikke lenger er reelle fordi omgivelsene har endret seg vesentlig.
Datasettet "Arter av nasjonal forvaltningsinteresse" fra Miljødirektoratet er et uttrekk av Artskart, der både faglige og tekniske kriterier er lagt til grunn. Et eksempel på et teknisk kriterium er geografisk presisjon, der minstekravet er fastsatt per artsgruppe. Mer informasjon om datasettet, lenke til nærmere beskrivelse av kriterier med mer finnes i Miljødirektoratets kartkatalog.
Siden data oppdateres kontinuerlig, er det en god praksis at kommunen angir dato for undersøkelse i saken.
"Arter av nasjonal forvaltningsinteresse" er publisert i mange offentlige innsynsløsninger, og data kan være lagt inn i kommunens egen kartløsning. Hvis kommunens behov avgrenser seg til å se på data, kan mange ulike innsynsløsninger brukes. Naturbase kart kan brukes hvis kommunen ønsker å søke eller filtrere visningen.
Artsdatabanken publiserer faktaark for arter som er vurdert for rødlista. For en god del arter, blant annet mange truede arter, kan disse faktaarkene gi informasjon om faktorer som kan påvirke arten negativt. Dette kan være til hjelp ved tolking av data.
Vær oppmerksom på at både viktige og presise data ikke nødvendigvis ligger i "Arter av nasjonal forvaltningsinteresse". Filtreringen i henhold til kriteriene skjer maskinelt, og dersom aktuell informasjon ikke finnes i originaldata, vil data ikke komme gjennom. For eksempel kan en observasjon inneholde en presis beskrivelse av lokaliteten, mens det er ikke gitt informasjon om geografisk presisjon på riktig sted i originaldata. Særlig ved undersøkelse i stor målestokk anbefales bruk av Artskart i tillegg.
Tidligere ble datasettet "Arter og funksjonsområder" (viltdata) publisert via Naturbase kart. Dette publiseres nå i Artskart, blant annet fordi en stor del av datamengden har usikker kvalitet. For å finne disse dataene enklere, anbefales å filtrere visningen i Artskart slik at bare data fra Miljødirektoratet er synlig.
En del artsdata skal skjermes for offentlig innsyn, for eksempel hekkeplasser for vandrefalk. Miljødirektoratet har utviklet retningslinjer for hvilke arter og funksjoner dette skal gjelde for. Det er laget en egen innsynsløsning med brukernavn og passord for institusjoner og virksomheter som vil ha bruk for detaljert informasjon for å kunne utføre sitt oppdrag. Miljødirektoratet har også utviklet en innsynsløsning som alle kan bruke. Denne viser sensitive arter med en innebygd skjerming.
Økologiske funksjonsområder
Norsk institutt for naturforskning har utarbeidet en rapport (2018) som tar for seg økologisk funksjonsområder for terrestriske arter.
Kommunedelplan
En kommunedelplan for naturmangfold kan være et godt verktøy for å få oversikt over naturmangfoldet i kommunen og prioritere arealbruk og tiltak.