Landskapet bidrar til å gi steder og landsdeler sitt særpreg, og det er viktig for folks trivsel.
Norge har sluttet seg til den europeiske landskapskonvensjonen. Etter deres definisjon er landskap et område slik folk oppfatter det, og hvis særpreg er et resultat av påvirkninger fra og samspillet mellom naturlige og/eller menneskelige faktorer.
I denne veilederen omtaler vi landskap som områder der naturkvaliteter er viktige for helheten.
Når er landskap relevant i arealplanlegging?
Kommunen kan bruke arealplanleggingen aktivt til å ta vare på verdifulle landskapskvaliteter. Landskapshensyn handler både om hvor ny utbygging lokaliseres, og om hvordan den utformes.
Landskap er et tema i de fleste planene som omfatter ny utbygging. I et naturlandskap ønsker man ofte at nye inngrep skal underordne seg hovedlinjer og karaktertrekk i det eksisterende landskapet.
Det er særlig viktig å vurdere påvirkning og hensyn hvis utbyggingen berører landskap av stor interesse, og hvis planene omfatter inngrep som gir betydelige visuelle virkninger. Men også ved mindre utbygginger er det relevant å vurdere tilpasninger og gode visuelle løsninger.
Overordnede føringer
Virkemidler
Virkemidler i arealplanleggingen omfatter arealformål, hensynssoner, bestemmelser og retningslinjer. De kan benyttes og kombineres på ulike måter for å innarbeide landskapshensyn i planene. Det er kommunen som må vurdere hvilke virkemidler og kombinasjoner av virkemidler som er best egnet i hver enkelt plansak. Det er viktig å angi tydelig hvilke føringer som gjelder på hvert enkelt areal.
Kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner
Arealformål
Landskapshensyn er relevant innenfor alle arealformål.
Hvis kommunen ønsker å bevare et konkret landskap fritt for nye inngrep, bør landskapet inngå i arealformål som setter begrensninger på hvilke tiltak som kan gjennomføres. Utenfor tettbygde strøk er landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR) mest aktuelt.
Arealformålene til kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner er gitt i plan- og bygningsloven § 11-7.
Bestemmelser til arealformål
Innenfor LNFR-områder er det i utgangspunktet strenge begrensninger på hvilke tiltak som kan gjennomføres. I tilfelle kommunen velger å åpne for spredt bolig-, nærings- og fritidsbebyggelse, er det viktig at kommunen setter gode kriterier for lokalisering i planbestemmelsene for å ivareta landskapet.
Hensynssoner og retningslinjer
Kommunen kan vise verdifulle landskap som hensynssone landskap, se plan- og bygningsloven § 11-8 bokstav c. Dette kan kombineres med retningslinjer om å ta hensyn til landskapsverdiene ved mer detaljert planlegging.
Generelle planbestemmelser
Kommunen kan uavhengig av arealformål vedta generelle bestemmelser for bevaring av landskap, etter plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 6.
Reguleringsplaner
Arealformål og hensynssoner
Reguleringsplaner skal være i tråd med føringer om arealbruken gitt i kommuneplanen. Kommunen kan velge andre virkemidler i en reguleringsplan enn det som er brukt i kommuneplanens arealdel. På dette plannivået har man flere virkemidler og flere mulige kombinasjoner. Et LNFR-område kan deles inn i underformål, som det også går an å kombinere. Kommunen kan også knytte planbestemmelser til hensynssoner som opprettes for å ta vare på miljøverdier, slik at disse blir et sterkere virkemiddel.
Innenfor LNFR-områder kan underformålene særlige landskapshensyn eller seterområde brukes til å angi arealbruken i områder som har landskapskvaliteter som skal ivaretas gjennom arealbruken. Se plan- og bygningsloven § 12-5 nr. 5. Bruk av underformål gir en strengere beskyttelse for landskap og kulturlandskap enn bruk av hensynssone.
Planbestemmelser
Det er aktuelt med planbestemmelser både til arealformål og hensynssoner for å ivareta landskapshensyn.
Kommunen kan stille krav til hvordan bygninger, anlegg og andre arealer skal utformes, slik at utbyggingen tar hensyn til omgivelsene. Se plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 1.
Hensynssoner
Kommunen må vurdere om det er mest hensiktsmessig å velge et egnet arealformål, eller om de ønsker å legge en hensynssone over et arealformål eller på tvers av flere. I reguleringsplaner er det mulig å fastsette juridisk bindende planbestemmelser til hensynssoner. Kommunen kan også velge å bare knytte retningslinjer til en hensynssone. Disse kan utformes som retningslinjer om hvordan kommunen ønsker å ivareta landskapskvaliteter for eksempel ved søknad om byggetiltak.
Landskap i planbeskrivelse
Ved offentlig ettersyn skal planen følges av en planbeskrivelse, som i tillegg til å omtale selve planen også skal beskrive miljøvirkninger. Det er alltid viktig å vurdere hvilke temaer som er relevante og hvilke forhold det er særlig viktig å få belyst. Det gjelder enten planen skal konsekvensutredes eller ikke.
Det er store skalaforskjeller i utredninger om temaet landskap. Ved mindre utbygginger blir landskapet i nærområdene viktig. Større inngrep er som regel vanskelige å innpasse i et landskap, og de kan endre landskapets karakter over et stort område. Influensområdet i slike saker blir derfor betydelig.
Landskap er et eget tema i Miljødirektoratets veileder M-1941 Konsekvensutredninger for klima og miljø. Metoden i denne veilederen går ut på at man deler utredningsområdet inn i delområder, beskriver delområdene, fastsetter landskapskarakter og gir delområdene verdi.Veiledningen kan brukes på ulike geografiske inndelinger og på ulikt detaljnivå.
Veilederen er utarbeidet for planer der det er krav om KU, men råd og metoder kan også benyttes i planbeskrivelsen for andre planer. Omfanget av utredninger skal alltid tilpasses det som er beslutningsrelevant for saken.
Kommunen bør sørge for at det blir utarbeidet visualiseringer som en del av beslutningsgrunnlaget.
Innsigelse og innslagspunkt
Miljøforvaltningens innsigelsespraksis er beskrevet i rundskriv T-2/16 fra Klima- og miljødepartementet. Det omtaler hvilke hensyn som er av nasjonal eller vesentlig regional interesse på miljøområdet, og som kan gi grunnlag for innsigelse.
Statsforvalteren kan fremme innsigelse hvis et planforslag kommer i konflikt med landskap av nasjonal eller vesentlig regional miljøinteresse. Dette omfatter områder som blir vurdert som sjeldne, unike eller særlig verdifulle på andre måter, for eksempel ut fra opplevelseskvaliteter. Verdensarvområder og kartlagte helhetlige kulturlandskap er inkludert, men vurderingen kan også skje i tilknytning til den aktuelle saken.
Ordlyden finner du i punkt 3.9 i rundskrivet, tema Kulturhistoriske verdier og naturmangfoldverdier knyttet til landskap.
Fylkeskommunen har anledning til å fremme innsigelse ut fra kulturminne-, kulturmiljø- og landskapshensyn.
Kunnskapsgrunnlag og veiledning
Landskapskonvensjonen
Landskapskonvensjonen gir ingen direkte føringer for kommunene. Det kommunene må forholde seg til, er de føringene som gis gjennom nasjonalt lovverk og politikk. Men kommunene kan merke seg den demokratiske innretningen i konvensjonsteksten.
Se samleside om konvensjonen med brosjyrer og lenker:
Brosjyren om hverdagslandskap kan gi ideer til hvordan kommunen kan arbeide med landskapet i sine nære omgivelser.
Den europeiske landskapskonvensjonen framhever betydningen av landskapet som leveområde for mennesker og som tema for demokratisk debatt. Den legger vekt på folks rett til å definere hva som er viktig i landskapet omkring dem, og til å delta i arbeidet med å forme og utvikle landskapet rundt seg.
Landene som har undertegnet konvensjonen, må ha et lovverk og en politikk som ivaretar landskap. De må også utvikle kunnskapsgrunnlaget for landskapsforvaltning og ha systemer for demokratisk medvirkning.
Da Norge undertegnet konvensjonen i 2001, ble det vurdert at vi hadde gode nok lovverk, først og fremst gjennom formålsbestemmelsen og reglene om medvirkning i plan- og bygningsloven.
Senere fikk vi også naturmangfoldloven, som vektlegger landskap som en del av naturmangfoldet. Disse to lovene er de mest sentrale for å ivareta landskapet i arealplanleggingen.