Innhold på denne siden:
Veiledningen er først og fremst tilpasset utredning av reguleringsplaner, men veiledningen kan også brukes i forbindelse med overordnede planer. Detaljgraden på kunnskapsinnhenting og kartlegging må tilpasses plannivået.
2.2.1 Når må vannforskriften § 12 vurderes?
Ved all ny aktivitet eller nye inngrep ved en vannforekomst skal det vurderes om det kan medføre at miljømålene ikke nås eller at tilstanden forringes. Hvis dette er tilfelle, og aktiviteten eller inngrepet likevel ønskes gjennomført, må vilkårene i vannforskriften § 12 være oppfylt.
Tiltakets påvirkning på vannmiljøet må vurderes så tidlig som mulig på alle plannivåer
For arealplaner som legger til rette for ny aktivitet eller nye inngrep, betyr dette at tiltakets påvirkning på vannmiljøet må vurderes konkret på alle plannivåer. Det vil si både ved behandling av kommuneplanens arealdel, kommunedelplaner og reguleringsplaner, og ved endring av vedtatte arealplaner. Størrelsen på arealplanen har ikke i seg selv betydning. Det er graden av påvirkning på vannforekomsten som er avgjørende.
Vurderingen av planforslagets påvirkning på vannmiljøet, og eventuelt om vilkårene i § 12 er oppfylt, bør vurderes så tidlig som mulig. Dette skal sikre at hensynet til vannmiljøet blir tatt i betraktning ved utarbeidelse av planforslaget og at planlagt arealbruk ikke er i strid med vannforskriften. Dersom vurderingen skjer sent, kan man risikere at den valgte lokaliseringen eller avbøtende løsninger er i strid med vannforskriften. Vurderingen skal senest være gjort før planen vedtas.
Vurderingen av påvirkning på vannmiljøet må tilpasses detaljeringsnivået i planen. Ettersom kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner er mindre detaljert enn reguleringsplaner, kan arealdelen i noen tilfeller være for tidlig tidspunkt til å ta endelig stilling til om vilkårene i § 12 må være oppfylt for at planen kan vedtas. I så fall må dette vurderes også i etterfølgende planer og tillatelser etter sektorlover.
Ved fare for forringelse eller at miljømålene ikke nås, må vilkår i § 12 være oppfylt før planforslaget kan vedtas
Dersom det ut fra utredningene er klart at arealbruken vil være i strid med miljømålene for berørte vannforekomster eller vil forringe tilstanden, må vurderingen av om vilkårene i § 12 er oppfylt gjøres før planforslaget kan vedtas. Der det er uklart hvilken påvirkning arealbruken vil ha når plansaken behandles, eller selve planforslaget trolig ikke vil påvirke vannmiljøet, må vilkårene vurderes ved etterfølgende sektorbehandling.
Også ved planforslag som endrer eller utvider allerede vedtatte planer, må det vurderes om dette kan hindre oppnåelsen av miljømålene eller forringe tilstanden. I så fall må vilkårene i § 12 oppfylles for at planforslaget skal kunne vedtas.
For arealplaner som skal konsekvensutredes, skal vurderingen av planforslagets påvirkning på vannmiljøet, og eventuelt om vilkårene i § 12 er oppfylt, samordnes med konsekvensutredningen.
2.2.2 Hvem skal gjøre vurderingen etter vannforskriften § 12?
Det er alltid myndigheten som behandler saken som skal vurdere om tiltakets påvirkning på vannmiljøet utløser krav om oppfyllelse av vilkårene i § 12, om vilkårene i bestemmelsen er oppfylt og om virksomheten kan tillates.
For arealplaner er det planmyndigheten, som i de fleste tilfeller er kommunen, som skal vurdere påvirkning på vannmiljøet og vilkårene i § 12.
På bakgrunn av det innhentede kunnskapsgrunnlaget må kommunen vurdere om planforslaget kan vedtas, om det må justeres eller om det er behov for bestemmelser med krav om avbøtende tiltak. Det er den forventede påvirkningen på relevante kvalitetselementer som er avgjørende ved vurderingen. Kvalitetselementer kan for eksempel være fisk, bunnvegetasjon eller hydrologi.
2.2.3 Hvem skaffer kunnskapsgrunnlaget?
Ved utarbeiding av reguleringsplaner har forslagsstiller ansvar for å skaffe informasjon om virkningen av planforslaget. Kommunen må spesifisere overfor forslagsstilleren hvilken informasjon som er nødvendig for å vurdere virkningene i vannforekomsten.
Kommunen må også sørge for at tilstrekkelig informasjon blir innhentet ved utarbeiding av overordnede planer. Utredningene må dekke alle kvalitetselementene i vannforekomsten som kan bli påvirket av tiltaket. Du kan lese mer om krav til kunnskapsgrunnlaget i dette kapittelet:
I Vann-Nett finnes det informasjon om tilstanden i mange vannforekomster. I flere vannforekomster mangler det overvåkingsdata eller tilstandsvurderingen er usikker. Hvor omfattende undersøkelser som er nødvendige for å gjøre tilstrekkelige vurderinger, er avhengig av omfanget av planen og hvor sannsynlig det er at arealbruken vil forringe miljøtilstanden.
2.2.4 Vurdering etter vannforskriften § 12
Vurderingen etter vannforskriften skal skje i to steg:
- Vurdere om arealbruken kan medføre at miljømålene ikke nås, eller at tilstanden forringes for et eller flere kvalitetselement, slik at planforslaget som hovedregel ikke kan vedtas.
- Dersom det likevel er ønskelig å vedta planen, må det vurderes om vilkårene i § 12 er oppfylt.
Dersom arealbruken ikke hindrer at miljømålene nås, eller ikke medfører at tilstanden forringes, kan planforslaget fremmes uten at det er nødvendig å vurdere vilkårene i steg to. Vurderingen etter vannforskriften § 12 suppleres også av de alminnelige bestemmelsene om bærekraftig bruk i naturmangfoldloven kapittel II.
Hva er forringelse?
I vannforskriften er det fem tilstandsklasser for økologisk tilstand: svært god, god, moderat, dårlig og svært dårlig. Det er en forringelse av tilstanden dersom ett eller flere kvalitetselement faller en tilstandsklasse. I så fall må det vurderes om arealplanen oppfyller vilkårene i § 12.
Vilkårene i § 12 må også vurderes der arealbruken ikke vil forringe tilstanden, men likevel vil føre til at miljømålet ikke nås. Det gjelder for eksempel dersom miljømålet i forvaltningsplanen er god tilstand, mens dagens miljøtilstand er moderat, og arealbruken vil føre til at tilstanden forblir moderat, slik at målet om god tilstand ikke oppnås.
Les mer om forringelse i dette kapittelet:
Hva er nye endringer ifølge vannforskriften § 12 første ledd bokstav a?
§ 12 første ledd bokstav a gjelder «nye endringer i de fysiske egenskapene til en overflatevannforekomst eller endret nivå i en grunnvannsforekomst». Det vil si at arealbruken endrer den fysiske karakteren til vannforekomsten.
Det kan for eksempel være tiltak som omfatter fysiske inngrep som utfyllinger, eller endringer i vannstand, vannmengde, variasjon i vannføring eller strømningsforhold, substrat, eller sedimenttransport. Eksempler er flytting av elve- eller bekkeløp, kulverter, demninger, fylling til vei- og jernbanetraseer, havneutbygginger og deponering av masser.
Hvordan fysiske inngrep kan påvirke vannmiljøet er nærmere beskrevet i dette kapittelet:
Vannforskriften § 12 første ledd bokstav a omfatter både direkte følger av de fysiske endringene, og indirekte følger, som forandringer i oksygen- eller temperaturforhold. Også indirekte forurensning omfattes av første ledd bokstav a. Det vil si at en konsentrasjon av et stoff øker som følge av framføring av vann eller mangel på vannsirkulasjon. Som inngrep regnes også virksomhet som reduserer nivået i en grunnvannsforekomst, for eksempel tiltak som har drenerende effekt, som grøfting eller boring av tunneler.
Hva er ny aktivitet ifølge vannforskriften § 12 første ledd bokstav b?
Vannforskriften § 12 første ledd bokstav b gjelder for virksomhet som ikke fører til endring i de fysiske egenskapene, i motsetning til første ledd bokstav a. Eksempler på dette er områder satt av til akvakultur, renseanlegg, industri og mineralvirksomhet.
Vurderingen av vilkårene i § 12 andre ledd bokstav b må også foretas i planprosessen, og ikke kun ved etterfølgende søknad etter sektorregelverk, slik at hensynet til vannmiljøet blir tatt i betraktning ved utarbeidelse av planforslaget. Dersom vurderingen skjer sent, kan man risikere at den valgte lokaliseringen eller avbøtende løsninger er i strid med vannforskriften.
Ifølge § 12 første ledd bokstav b er det kun tillatt med forringelse fra svært god til god tilstand. Bokstav b åpner derfor ikke for forringelse av kjemisk tilstand, ettersom denne enten klassifiseres som god eller dårlig. Adgangen til forringelse etter bokstav b er altså mer begrenset enn etter bokstav a, hvor det ikke er satt noen nedre grense.
Det er kun bærekraftig aktivitet som kan tillates ifølge første ledd bokstav b. Det fremgår ikke direkte av vanndirektivet eller vannforskriften hva bærekraftig innebærer i denne sammenhengen.
I veiledning til bruk av vannforskriftens § 12 er begrepet tolket slik at summen av de lov- og forskriftsbestemte vilkårene som må være oppfylt for at en tillatelse kan gis «kan sees som et uttrykk for nasjonale vurderinger av hva som er bærekraftig for den enkelte typen aktivitet. Utføres en virksomhet i henhold til en tillatelse gitt av offentlig myndighet, anses kravet til bærekraft å være oppfylt. For myndigheten som skal vurdere § 12, innebærer dette i praksis at begrepet «bærekraftig» ikke setter noen nye krav i tillegg til det som allerede følger av gjeldende regelverk.»
Når kommer både bokstav a og b i § 12 første ledd til anvendelse?
Noen typer arealbruk vil både føre til nye inngrep og ny aktivitet, som både endrer fysiske egenskaper og som påvirker andre forhold. Da må planen vurderes både etter første ledd bokstav a og b.
Dette kan for eksempel gjelde for deponier. Deponering medfører endringer i de fysiske egenskapene til vannforekomsten, for eksempel endringer av bunnforhold som har innvirkning på vannlevende organismer, og skal derfor vurderes etter første ledd bokstav a. Eventuell utlekking fra deponiet er å anse som forurensende aktivitet som skal vurderes etter første ledd bokstav b.
Hvilke krav stilles til planforslaget for at det skal kunne vedtas?
Tre vilkår må være oppfylt for at en arealplan som legger til rette for tiltak eller virksomhet som nevnt i første ledd bokstav a eller b skal kunne tillates:
Avbøtende tiltak
«Alle praktisk gjennomførbare tiltak» skal gjøres for å begrense negativ utvikling i vannforekomstens tilstand. Det innebærer at alle tiltak som er teknisk mulig å gjennomføre, skal gjennomføres, så lenge de ikke er så kostbare at de ikke står i rimelig forhold til effekten de gir, eller er uforenlige med driften. At tiltakene skal begrense den negative utviklingen i vannforekomsten, betyr at virkningen av det avbøtende tiltaket må oppstå i den vannforekomsten som berøres av inngrepet. Vannforskriften § 12 krever ikke kompenserende tiltak i andre vannforekomster enn de som blir negativt påvirket.
Hvilke avbøtende tiltak som er aktuelle, varierer med hva slags arealbruk det legges til rette for. Best tilgjengelige teknologi, eller de til enhver tid kjente standardene eller metodene, skal legges til grunn for tiltaksvalg. Det finnes en oversikt over tiltak på ulike områder i veiledning om virkemidler og tiltak i vannforvaltningen. Hvilke tiltak som er vurdert og valgt må beskrives.
Samfunnsnytte
«Samfunnsnytten» av de nye inngrepene, eller aktivitetene, skal være «større enn tapet av miljøkvalitet». Samfunnsnytten av tiltakene planforslaget legger til rette for må altså vektes mot tapet av miljøkvalitet. I veiledningsbrev fra klima- og miljødepartementet er dette illustrert med avveiningen mellom negative miljøeffekter som tap av naturmangfold i vannmiljøet, og nytten av tiltaket, som eksempelvis produksjon av mat eller kraft.
Planmyndigheten må vurdere hvilke samfunnsmessige behov virksomheten kan dekke, og hvilke konkrete bidrag virksomheten gir til dette behovet.
For å gjøre denne avveiningen må planmyndigheten først vurdere hvilke fordeler og ulemper virksomheten forventes å føre med seg. Beslutningen må bygge på et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag om miljøpåvirkningene. Det finnes foreløpig ikke en omforent metode for verdsetting av økosystemtjenester og kostnader ved tap av dem, eller for verdsetting av miljøulemper. Vurderingen vil derfor i stor grad avhenge av skjønn.
Andre midler for å oppnå samme formål
Det siste vilkåret er at «hensikten med de nye inngrepene eller aktivitetene kan på grunn av manglende teknisk gjennomførbarhet eller uforholdsmessig store kostnader, ikke med rimelighet oppnås med andre midler som miljømessig er vesentlig bedre». Alternative midler kan både være andre tiltak som oppnår den samme samfunnsnytten som det planlagte tiltaket, at det planlagte tiltaket legges et annet sted, eller utformes eller gjennomføres på en annen måte.
Gangen i vurdering etter vannforskriften § 12 er vist i flytdiagrammet under (figur 9)
2.2.5 Eksempel på vurdering av § 12 i vedtatte arealplaner
Eksempel 1
|
Innsigelsesbehandling av kommuneplanens arealdel for Sauda kommune 2019-2031: Kommunal- og distriktsdepartementet godkjente et nytt område for akvakultur i kommuneplanen, men med endring i bestemmelsene slik at området kun skulle benyttes til andre arter enn anadrome laksefisk, torsk og ål.
Saken er et eksempel på hvordan vannforskriften må vurderes i flere stadier av saksbehandlingen. Departementet mente at vannforskriften § 12 ikke kom til anvendelse i denne saken, men at dette måtte vurderes nærmere ved behandling av søknad om utslippstillatelse.
|
Se saken her:
Eksempel 2
|
I Grimstad kommune godkjente daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet ikke småbåthavn, park og badeområde som krevde utfylling i Landvikvannet. Departementet mente blant annet at utfylling og småbåthavn ville kunne ha negativ påvirkning på vannmiljø og naturmangfold av nasjonal og vesentlig regional verdi.
Departementet anså det som sannsynlig at planen var i konflikt med regional vannforvaltningsplan og kravene i vannforskriften, og at samfunnsnytten av utfylling og småbåthavn ville være begrenset, slik at det var svært usikkert om vilkårene i vannforskriften § 12 ville kunne innfris.
|
Les mer om saken her:
Eksempel 3
|
I innsigelsesbehandling av kommunedelplan for sjøarealer i Vega kommune, godkjente Kommunal- og distriktsdepartementet ikke to områder for akvakultur innenfor Vegaøyan verdensarvområde. Under vurderingen av vannforskriften § 12 skrev departementet at vannforekomsten og miljømålene kan påvirkes negativt av utslipp fra akvakultur, men ettersom de to områdene for akvakultur ikke ble godkjent, ble det ikke gjort nærmere vurderinger etter vannforskriften § 12.
|
Les mer om saken her:
Planvedtak der vilkårene i § 12 er oppfylt skal fremgå av regional vannforvaltningsplan
Planvedtak som oppfyller vilkårene i § 12 skal framgå av regional vannforvaltningsplan. Om kommunen har vedtatt en plan der ny aktivitet eller inngrep vil føre til forringelse av miljøtilstand, eller at miljømålene ikke nås, og vurdert at vilkårene i § 12 er oppfylt, skal kommunen oversende informasjon om dette til vannregionmyndigheten i sin vannregion. Det må framgå hvilke vannforekomster som blir berørt, hvilken forringelse planen vil føre til og hvordan dette vil påvirke miljømålet. Dette er viktig informasjon som myndighetene må ta med i sin vurdering av miljømål og miljømålsoppnåelse i vannregionen.
Vannregionmyndigheten har ansvar for at informasjon om planer og vedtak der vilkårene i § 12 er oppfylt framgår i regional vannforvaltningsplan og i Vann-Nett.
Eksempel på vurdering etter vannforskriften § 12 på kommuneplannivå
|
En kommune har et planforslag til behandling som omfatter å flytte utløpet av ei elv, fylle ut et område i sjø og mudre bunn for å skape større utbyggingsareal langs elva. Det skal settes av et større område til næringsbebyggelse.
Elva har en laksebestand, og ved utløpet er det et intakt elvedelta, som er en trua naturtype, og et sjøområde med forekomster av ålegras.
Regional vannforvaltningsplan og Vann-Nett
Elva og kystvannforekomsten inngår i regional plan for vannforvaltning for perioden 2022- 2027. I henhold til Vann-Nett har både elva og kystvannforekomsten miljømål om god økologisk og kjemisk tilstand.
Elva er klassifisert til moderat økologisk tilstand og udefinert kjemisk tilstand. Den er oppgitt til å være vesentlig påvirket av forurensning fra landbruksaktivitet og spredte avløp i tillegg til fysiske endringer på grunn av veg, flomforbygninger og landbrukstiltak.
Kystvannforekomsten er klassifisert til moderat økologisk tilstand og ukjent kjemisk tilstand. Fjordområdet er oppgitt til å være vesentlig påvirket av forurensning fra industri og avløp.
Det er foreslått flere tiltak for å avbøte disse i tiltaksprogrammet, som nylig har vært på høring i forbindelse med regional vannforvaltningsplan.
Konsekvensutredning
I konsekvensutredningen fremgikk det at planforslaget kan føre til forringelse av flere vannforekomster. En kystvannforekomst, der elva renner ut, og som omfatter området planlagt for badeområde, og en elvevannforekomst. Elvevannforekomsten inngår i lakseførende strekning. I kystvannforekomsten er det flere ålegrasenger.
Utredningen pekte på at å etablere badeplass med mudring og tilføring av sand vil endre sjøbunnen i så stor grad at elvedeltaet, som er en truet naturtype, vil bli ødelagt. Inngrepet vil føre til ytterligere forringelse av økologisk tilstand i kystvannforekomsten ved å endre bunnsubstrat og forholdene for bløtbunnfauna. I tillegg vil det føre til forringelse av kvalitetselementet ålegras.
Utredningen pekte videre på at elvevannforekomsten har en betydelig sjøørretbestand og forekomst av laks. Elva er forholdsvis liten, men elvesystemet fungerer som oppvekst- og beiteområde for anadrom fisk. I de nedre delene av elva dominerer lakseunger. Elva ligger nært et anadromt laksevassdrag, og laksen i elva kan fungere som en økologisk «sikring» av bestanden i det nasjonale laksevassdraget. Kystvannforekomsten er del av en nasjonal laksefjord. I slike områder skal det ikke tillates inngrep som i nevneverdig grad påvirker laks negativt.
Utredningen foreslo ingen avbøtende tiltak som kunne minske negative effekter, men pekte på et annet område, som ikke omfattet elvedeltaet og ålegrasforekomster i sjøen som alternativ lokalisering. Dette området hadde mindre gunstig plassering med tanke på allerede eksisterende næringsliv.
Kommunens vurderinger
Konsekvensutredningen slo fast at planforslaget ville medføre forringelse av økologisk tilstand. Vannforskriften § 12 kom dermed til anvendelse.
Planforslaget ville medføre en endring i fysiske forhold i kystvannforekomsten og elva. I tillegg ville de fysiske endringene kunne føre til forringelse for fisk (sjøørret og laks) i elva. Kommunen vurderte at planforslaget falt under § 12 første ledd bokstav a, «nye endringer i de fysiske egenskapene til en overflatevannforekomst eller endret nivå i en grunnvannsforekomst».
I tillegg til forringelse av økologisk tilstand, og at miljømålene for vannforekomstene ikke vil bli nådd, hadde planforslaget negative effekter på naturmangfoldet. Elvedelta er en truet naturtype.
Kommunen vurderte at så lenge alternativ plassering ikke førte til forringelse av miljøtilstanden, var dette den beste løsningen for å oppfylle vilkårene i vannforskriften § 12. Et av vilkårene i § 12 er at «alle praktisk gjennomførbare tiltak settes inn for å begrense negativ utvikling i vannforekomstens tilstand». Dette omfatter alternativ lokalisering av næringsområdet og badeplassen. Videre vurderte kommunen at samfunnsnytten ikke var så stor at det veide opp for at kystvannforekomsten og elvevannforekomsten ikke ville nå miljømålene. Kommunen vurderte at planforslaget var i konflikt med godkjent regional vannforvaltningsplan og kravene i vannforskriften § 12, og gikk videre med en alternativ plassering av næringsområdet som ikke førte til forringelse av økologisk tilstand.
|
Flere eksempler